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【内容提要】本文先从社会主义思想史的角度对马克思、恩格斯以及中国共产党人关于残疾人社会保障的基本思想作了简要的概括，然后历史地回顾了前苏联东欧、中国等国社会主义国家疾人社会保障实践的发展历程，着重对中国残疾人社会保障制度的局限性进行了系统的反思。文章就中国残疾人社会保障的模式选择提出了初步的改革性设想，同时也指出了建构中国残疾人社会保障体系所面临的矛盾与难点，并提出了相应的对策。
【 正 文 】
据有关资料表明：全世界现约有5亿多残疾人， 约占全世界总人口的10％左右。我国目前有残疾人5164万。由于遗传、事故、疾病等难以避免的原因，我国的残疾人口每年以70～80万的速度增长，到本世纪末，很可能会突破6000万。如果连同其亲属在内，涉及到数以亿计的中国公民。残疾人社会保障作为社会保障系统的一个不可或缺的子系统，它的建立和完善，不但直接造福于广大的残疾人，而且将对整个社会的经济、政治、文化的发展，产生着深远的影响。
一、历史回顾：社会主义条件下残疾人社会保障的理论与实践
（一）残疾人社会保障的理论发展
“要建立用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金和保障基金，为丧失劳动能力的人等等设立基金。”〔1 〕这是马克思对丧失劳动能力的残疾人的社会保障问题的最直接的论述。如果我们联系马克思主义关于人的全面发展理论来看，可以认为，有关残疾人社会保障的基本思想已经包融在人的全面发展的理论之中了。我认为，对马克思主义关于残疾人社会保障的思想可以从这样两个方面来理解：
一是关于丧失劳动能力的残疾人的保障问题。根据《哥达纲领批判》的论述，应为包括年老退休人员和丧失劳动能力的残疾人在内的公民建立基金以保障他们的各种需要，运用建立起来的保障基金对他们进行社会救济或救助，使他们残而有所养。这一思想对后来的残疾人社会保障实践影响颇深。
二是有劳动能力或部分劳动能力的残疾人的社会保障问题。在《哥达纲领批判》中，马克思没有明确使用“残疾人”一词，用的是“丧失劳动能力的人”，这里面当然包括丧失劳动能力的残疾人，但决非是指所有的残疾人。那么，有劳动能力或部分劳动能力的残疾人的保障呢？我认为马克思是将其归入人的全面发展理论之中了。这一点往往为人们所忽略。可以说，人的全面发展是马克思主义学说的核心问题，是马克思、恩格斯整个思想的终极目标。
人的全面发展是在社会发展过程中逐步实现的。其中，社会经济条件及个人对这一条件的驾驭是其实现的根本条件。马克思指出，联合起来的个人对生产力总和的占有，同时也就是人本身能力的充分发挥。个人的全面发展，只有当外部社会物质条件能为人的能力所驾驭的时候，才不再是一种理想，而是一种现实。马克思的这一思想具有重要的现实意义，使得我们能够从人的全面发展的高度来认识残疾人的社会保障问题，有助于社会走出传统的收养救济保障模式的误区，形成科学的残疾人社会保障观念。
改革开放以来，随着国际残疾人解放运动的展开，我国关于残疾人和残疾人事业的较为系统的理论观点也逐步形成。
1991年5月9日，江泽民总书记在同优秀残疾人和助残先进集体、个人代表座谈时指出：“残疾人事业是社会主义事业的一部分。残疾人是社会主义大家庭的一员，残疾人事业的发展水平，是社会文明、进步的标志一。全社会重视残疾人事业，是社会安定团结的重要内容。各级党委、政府、社会各界都要对残疾人事业给予更多的关注和支持。残疾人问题也是一个人权问题。”〔2〕
我国宪法规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”；“国家和社会保障残疾军人的生活”；“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”
为了确实维护残疾人在政治、经济、文化、社会等方面的合法权益，1988年，中国政府颁布了《中国残疾人事业五年工作纲要》；根据宪法，中华人民共和国第七届全国人民代表大会常务委员会第七次会议于1990年12月28日通过了《中华人民共和国残疾人保障法》。这样，我国残疾人的权益将由国家法律予以确认和保障。
（二）中国残疾人社会保障的发展历程
新中国成立后，我国的残疾人事业和残疾人社会保障事业的发展，大致经历了初创、停顿和再创这样三个阶段。
初创阶段（1949～1965年）：在50年代（特别是1957年以前），我国社会秩序稳定，工农业生产发展，人民生活安定，残疾人的生活也发生了质的变化，其特征是变流离失所为得到收养救济，免除了冻饿之苦，获得了基本的政治权利和生活权利。1951年我国颁布了劳动保险条例，这可以看作是我国第一个社会保险法，它解除了职工退休养老、疾病伤残等方面的后顾之忧。1958年，福利工厂发展到463个， 安置残疾人3800人。各种荣军疗养院、养老院、福利院共收养荣誉军人、老人、残疾人360000人，盲聋哑学校也由1949年的42所发展到 266 所， 在校生23300人。1960年经国务院批准， 将中国盲人福利会与中国聋哑人福利会合并成为中国盲人聋哑人协会。协会工作范围虽然只限于两类残疾人，却标志着我国残疾人事业的良好开端，代表着我国残疾人事业发展的方向。不过，从整体上看，这项事业是以收养救济为主的。由于社会、经济条件不成熟且又是以收养救济为主，所以那时候没有人提出人道主义、平等参与、回归社会主流等观念，还没有完整地把残疾人社会保障作为具有宪法赋予的公民权利提出来，而是把残疾人作为救济对象来看待的。
停顿阶段（1966～1976年）：50 年代后期，党和国家在指导思想上发生了“左”的错误。特别是到1966年“文化大革命”，“左”的路线发展到顶峰，残疾人工作遭到严重破坏。当时，唯一的残疾人组织——中国盲人聋哑人协会被扣上“推行修正主义”的罪名而停止活动；残疾人生产自救组织被强行合并、撤迁或撤销；盲聋哑学校被迫收缩或停办；不少残疾人和残疾人工作者被揪斗游街；不少工人、干部、知识分子受迫害致残。这场史无前例的浩劫，使中国国民经济陷于崩溃的边缘，同时也使中国残疾人事业在这期间陷于停顿。
再创阶段（1977年至今）：1978年党的十一届三中全会是一个划时代的会议。这是我国经济社会发展的一个转折点，也是残疾人事业的一个转折点。在这个阶段，中国残疾人事业开始由收养救济型转向劳动福利型，残疾人开始由被收养救济走向全面参与社会生活。
80年代对于包括残疾人社会保障在内的残疾人事业具有特别意义，因为许多对这个事业的发展进程有重大影响的、奠基性的事情都完成在这个年代，如中国残疾人联合会的建立，全国残疾人抽样调查的展开，《中国残疾人事业五年工作纲要（1988～1992）》的制定，残疾人三项康复的有效开展等。80年代以来，残疾人劳动就业人数显著增加，残疾人教育的新格局渐趋形成，残疾人文化事业及文娱体育活动蓬勃开展，残疾人社会福利和社会服务日渐兴起。
二、现实思考：对残疾人社会保障的再认识
思考之一：对传统残疾人社会保障观点的再认识
传统的观点认为，残疾人社会保障就是国家为了保障有残疾的公民，在年老、疾病、缺乏劳动能力及退休、待业、失业等情况下，从国家和社会获得足够的物质帮助而建立起来的特定保护性援助制度。这种认识实际上是“舶来品”。以满足基本物质生活需要为主要特征的社会保障制度起源于西方，主要标志是19世纪相继推出的英国伊丽莎白《济贫法》和德国的《社会保险法案》。二战前，美国又颁布了《社会保障法》。之后，随着“福利国家”观念在西方盛行，使社会保障制度在西方获得了很大发展。与此相呼应，西方学者一般认为，公民的个人物质利益是唯一最为现实的利益，社会保障就是要保障公民最基本的物质利益。由于这种认识把社会保障等同于物质生活保障，因此，这种保障实质上是济贫。
把社会成员的基本物质需要看作是社会保障的全部内容，自有它合理的一面。因为满足最基本的物质生活条件是社会成员赖以生存和延续生命的首要条件。对于残疾人来说，他们的生存需要，主要也在物质生活方面。我国解放后，由于实行了以物质需要保障为内容的社会保障制度（残疾人社会保障包含于其中），因而解除了社会成员解放前那种物质生活难以为继的后顾之忧，特别是改变了广大残疾人流离失所的悲凉状况，从而得到了普遍的拥护。
然而，从发展趋势看，把残疾人社会保障局限于物质保障的观点和做法，至少是不完全的。因为，随着社会文明程度的提高，残疾人已经开始作为一个有独立人格和社会价值的公民生活在社会上，他们的需求层次也已出现较大变化，由渴求温饱向多层次的发展需求转变。求发展——象健全人一样到社会总目标中去实现自身的价值，这乃是他们更高层次上的一种生存需要，对此社会应该设法予以保障。
思考之二：对现行中国残疾人社会保障模式的再认识
反观我国残疾人社会保障所走过的轨迹以及现行的保障模式，我们认为，我国当前所实行的残疾人社会保障存在一些值得引起注意的问题。
第一，严重滞后。所谓严重滞后，一是指严重滞后于社会、经济发展的总体水平。包括：（1 ）残疾人中部分有劳动能力的人没有得到劳动就业，残疾人的生活低于社会平均水平。据抽样调查，有70％的残疾人需要国家、集体救济或亲属供养。（2）残疾人受教育的机会少， 程度低，文盲半文盲占多数。1987年，全国的文盲半文盲率是20.6 ％，1991年底下降到15.6 ％， 而残疾人中文盲占68 ％； 适龄儿童入学率1987年全国是97.1％，1991年底提高到97.8％，而到1991年底，盲、聋哑、弱智儿童的入学率仍不到10％，接受中等以上教育的情况更差。（3）残疾人的康复医疗保障不足。我国有490万人因白内障失明，1770万聋人（其中14岁以下的孩子171万，7岁以下的儿童74万），124 万儿麻后遗症患者。到1994年，只有103万白内障患者，5万聋儿，6 万儿麻患者得到康复。据1992年全国11个省的抽样调查，92％的残疾人需要辅助器具和特殊用品，却有近90％的人得不到。可见，多数残疾人还没有得到适当的康复医疗，残疾人的康复医疗保障亟待引起重视。
第二是指残疾人社会保障严重滞后于残疾人的主观要求。 在我国5164万残疾人口中，大多数残疾人目前还只能追求满足基本生活资料方面的温、饱，而对于享受资料的需要，对于人的全面充分发展方面的需要，考虑是微弱的。但是，随着我国社会、经济的发展，随着我国残疾人事业发展，一部分残疾人的温饱问题得以解决。由于基本的最起码的生活需要得到了满足，从而使他们萌发了享受的需要和才能充分发展的需要，也由于他们的权利意识的日益觉醒，因而这部分人对保障自己求生存求发展权利的要求日益高涨。他们认为，残疾人也同健全人一样，具有从生理到精神的多方面和多层次的需求。以此观照我国现行的残疾人社会保障制度，在保障残疾人的多种类多层次的需求方面是存在着严重缺陷的。
第二，救济色彩太重，过分强调家庭自我保障，保障面狭窄，未能起到“安全网”的作用，不能适应社会、经济发展与整个残疾人事业发展的客观要求。从理论上讲，残疾人社会保障的内容应分为三个层次：第一层次是有关残疾人救助或保险等项目的物质保障，第二层次是残疾人的安全保障，第三层次是残疾人的求发展保障。我国残疾人社会保障制度目前基本只涉及到第一层次的内容，强调对残疾人的生活救济。即使在最低层次的物质保障、生活救济方面，也存在诸如标准不规范等问题。
第三，筹资渠道单一，保障基金的管理和运用较为混乱。我国残疾人社会保障资金主要来自政府，形成了国家独家包揽的局面。而且，目前在资金管理和运用上还存在一些问题：管理费用提取比例过高，浪费现象严重；保值增殖率低；挪用现象时有发生。
第四，法制化不力，随机性强。我国自1985年着手起草残疾人保障法，历时6年，全国人大常委会于1990年12月28日审议通过，1991年5月15日起施行。《残疾人保障法》的制定，初步奠定了我国残疾人事业和残疾人社会保障事业的法制基础。虽然如此，我国残疾社会保障的很多工作还是主要依靠行政手段和道德力量进行，残疾人社会保障的法制体制还未形成和完善，《残疾人保障法》的权威性和有效性尚未充分地显示出来，因此，残疾人保障工作的随机性就不可避免。
综上所述，我国现行的残疾人社会保障基本格局仍然是内容不系统、城乡分离、对象不全面的旧体系。这种模式所存在的上述种种现实问题，已经或还在对我国残疾人的生存与发展乃至整个社会的进步与发展，产生着直接的或间接的不利影响。
从残疾人本身的生存与发展看，它不利于残疾人缩小自己与社会发展之间的差距，跟不上时代前进的步伐。由于残疾人社会保障着眼于残疾人生活救济，具有强烈的“赐予式”的单纯救济型特点，因而不利于残疾人的主体发展。目前，我国残疾人的整体素质很低，而要实现残疾人的平等的充分参与社会生活，促进残疾人的主体发展，素质提高乃是重要一环。然而，现行的残疾人社会保障制度所特有的短期行为倾向不可能做到保生活促发展这一步，甚至会导致走向越输血越贫血的怪圈，强化残疾人等、靠、要的思想。
从社会角度看，残疾人保障制度作为整个社会保障制度的一个重要内容，其格局如何，直接关系到整个社会保障制度的质量与活力，从而关系到社会的稳定和进步。当前我国正处在向社会主义市场经济转轨的时期，建立社会主义市场经济体制是一个渐进的过程。在这个渐进过程中，竞争机制、效率原则，将使身处不利地位的广大残疾人面临新的挑战。在如此背景下，改革现行残疾人社会保障制度，重新构建科学的残疾人社会保障模式，已经刻不容缓。
三、权衡与选择：中国残疾人社会保障模式的初步设想
我国正处在社会主义初级阶段，经济落后，中心任务是发展社会生产力。处在这样一个大环境中的残疾人社会保障制度，不能象西方国家那样实行高福利政策，把残疾人养起来。探索和建构我国残疾人社会保障模式，就应该针对我国国情，具有中国特色。
（一）主体模式：着眼于发展的劳动福利型模式
所谓劳动福利型，不是使残疾人片面地享受国家的救济，而是保障残疾人既要受到国家一定的保护，又能从事力所能及的社会劳动。这种保障模式改变了原来单纯救济型的做法，把保障残疾人劳动就业放在第一位，具有强烈的中国特色。这主要表现在它将社会公平与经济效益统一起来，把尊重残疾人的劳动创造精神放在首位，有利于促进社会、经济协调发展，兼及残疾人利益和社会整体利益、残疾人的现实利益和长远利益，具有广阔的发展前景。
基于以上的认识，我认为，严格意义上的残疾人社会保障体系在整体上应由残疾人社会物质保障、残疾人社会安全保障以及残疾人的求发展保障这三大部分即三大子系统组成。每个子系统里又包含若干个分系统。
残疾人的社会物质保障主要是指国家和社会对残疾人在生、老、病、死、伤、丧失劳动能力或遭遇突发灾难造成生活困难时给以物质帮助，包括残疾人社会救济、残疾人社会保险、残疾人社会福利、残疾人社会优抚四大块。残疾人社会救济是物质保障最低层次，通过救灾、扶贫等手段，保证救助对象的起码生活水准。残疾人社会保险是物质保障的基本组成部分。它通过保证残疾人失业、工伤、患病、生育、年老等情况时的基本生活需要，以保证社会安定。残疾人社会福利是残疾人物质保障的最高纲领。其内容包括康复医疗卫生设施、无障碍环境等福利事业。残疾人社会优抚是一种特殊的社会保障形式，其保障对象是残疾军人及其家属。
残疾人的社会安全保障主要包括针对残疾人的立法系统和执法系统，主要是通过法律规范人们的行为，制裁非法行为对残疾人的侵害，为残疾人提供一个良好的社会安全环境。其功能是保障残疾人的人身、财产安全和残疾人应享有的各种权利，如受教育权、劳动权、婚姻权等等不受侵害。
残疾人的求发展保障主要包括普及残疾人的义务教育、残疾人的劳动技能教育、残疾幼儿教育、残疾人的保健教育以及残疾人的基本精神文化生活需求等五个方面。这些需求是随着社会发展不断得到强化的更高层次的生存需要，特别是精神文化生活需求。
残疾人物质保障旨在消除残疾人的物质贫困，残疾人的安全保障旨在消除残疾公民的生存意愿贫困，求发展保障旨在消除残疾人的精神文化生活贫困。这三者各有侧重，但都以全体残疾人作为保障对象，目的都是通过保障机制来实现残疾人的个体保障，其最终目的是为社会的健全和发展服务。
如果从残疾人社会保障具体内容的角度来考虑残疾人社会保障的系统结构，残疾人社会保障由残疾人的生活保障、就业保障、医疗保障、教育保障以及服务保障等五大内容构成。根据我国的经验，残疾人的社会保障最终要通过基层去落实、兑现。1987年以来萌生的以街道、居委会为主体的社区服务，给残疾人社会保障的有效实施展现了新的蓝图。社区服务中的残疾人服务系统，基本上囊括了残疾人社会保障的各项内容。
（1）残疾人就业保障。 国家和社会为有一定劳动能力的残疾人提供力所能及的劳动就业，为残疾人提供就业保障，这是保障残疾人生活的根本途径。残疾人就业保障不仅为残疾人创造了收入来源，缓解家庭生活困难，而且也为残疾人提供了为社会做贡献的机会。这是残疾人社会保障的首要任务和基石。
目前我国安置残疾人就业主要有两种方式：一是集中安排残疾人到社会福利企业就业；二是将残疾人按企事业单位人数的一定比例分散安排到各企事业单位。社会福利企业是民政部门或社区以安置有劳动能力的残疾人就业为目的而举办的特殊企业，根据残疾人职工比例享有在税收等方面的政策优惠。我国现有社会福利企业5万多个，共安置残疾人职工70万人。由于多数社会福利企业人员素质偏低，技术力量薄弱，尽管享受各种政策上的优惠，在激烈的市场竞争中，社会福利企业的发展困难重重。
按比例安排残疾人就业可以使各企业在市场竞争中处于平等地位，分散竞争风险。国外许多国家也通常采取这种方式解决残疾人就业问题，收到良好效果。根据经济发展的客观实际和社会主义市场经济的内在要求，我国残疾人就业保障应从过去以集中安置为主的模式转变为以按比例安置残疾人就业为主，集中安置为补充的多层次、多形式、多渠道的就业模式。
（2）残疾人生活保障，亦称残疾人社会救助。在我国， 贫困人口中有半数左右是残疾人，残疾人和残疾人家庭的生活境遇十分困难。据统计，我国目前70％的残疾人的经济来源是家庭、亲属供养和国家、集体救济。对残疾人实行社会救助以保障他们的基本生活，是现阶段我国残疾人社会保障工作不容忽视的重要内容。为此，各地应根据当地实际科学地制定生活贫困线，将包括残疾人在内的贫困者置于社会安全网内；同时，社会救助金也要随经济增长和生活费用的提高不断增加，以抵消物价上涨等因素对残疾人实际生活的影响。残疾人社会救助要同残疾人就业、教育、医疗等结合起来，从根本上消除残疾人群体中的贫困现象。
（3）残疾人教育保障。 发展残疾人教育事业是提高整个残疾人群体生活质量的基础和前提。残疾人受教育程度的高低影响着他们的就业机会、收入水平、社会地位和精神状态，因而残疾人社会保障的一个重要方面就是要保障残疾人受教育的权利，为他们提供受教育的机会。
残疾人教育主要包括三个部分，一是基础教育。对那些有学习能力的残疾学龄儿童和青少年，社会应保障他们享受九年义务教育的权利，不应因身体缺陷而使他们失学。二是特殊教育。身体的残障使残疾人在受教育方面存在客观上的不利因素和特殊困难。为了弥补残疾人在这方面的不利，社会应根据各类残疾人的特点，通过盲聋哑学校，培智学校，在普通学校开设特教班等对残疾人开展特殊教育。三是根据残疾人的特点开展职业教育和成人教育，使他们拥有一技之长，以拓宽他们的就业机会，增加其社会生存能力。
长期以来，我国在残疾人教育方面取得了一定的成绩，特殊教育学校由319所增加到1263所，普通学校创设5千多个特教班，盲、聋、弱智儿童在校学生增长7倍。尽管如此， 我国残疾人教育目前仍未摆脱基础薄弱的局面。为此，一方面需要国家增加投入，加强残疾人教育的师资建设，另一方面要贯彻《残疾人保障法》、《义务教育法》以及《残疾人教育条例》等法律法规，切实保障残疾人受教育的权利。
（4）残疾人医疗保障。 残疾人医疗保障主要包括医疗保健和医疗康复两个方面。残疾人因身体存在缺陷，疾病对他们的威胁也就更大，他们对医疗保健的需要比身体健全者更为迫切。因此，社会要为残疾人提供完善的医疗服务，方便残疾人就医，定期对残疾人进行健康检查，积极开展疾病预防工作。
残疾人医疗康复是指通过医疗装配假肢和心理疏导等手段，使残疾人身体某方面的功能获得恢复。目前的重点是对小儿麻痹后遗症、白内障、聋哑儿童进行抢救性治疗。近年来，三项康复工作已取得了很大成绩，但任务仍很艰巨，特别是广大农村，许多残疾人，尤其是残疾儿童还未能及时得到抢救性康复治疗。另外，为肢残者安装假肢的工作也需要向农村深入推广。
（5）残疾人社会服务。 残疾人社会服务是指社会为方便残疾人生活，满足残疾人物质和文化需要而提供的各种优先服务和照顾。残疾人社会服务要立足于残疾人实际生活，防止表面化、走形式。同时要加强社会管理，维护残疾人群体的切身利益。残疾人社会服务也包括为残疾人提供开展文体活动的机会。残疾人开展各种文化体育活动不仅可以满足他们丰富精神文化的需要，提高他们的自强精神和社会参与意识，而且还可为残疾人提供展示自己才华的舞台，让社会上更多的人了解和关心残疾人生活。
（二）辅助模式：着眼于收养救济的单纯福利型模式
我国残疾人口多，情况复杂，社会保障不可能也不应该只有一种模式。如果千篇一律地套用劳动福利型模式，那么缺乏或已经丧失了劳动能力的残疾人又怎么办？事实上，据1987年抽样调查，15岁以上的残疾人中，丧失劳动能力的几乎占30％。如果再加上占15.83％的1～14岁的尚无劳动能力的未成年残疾人，数量就更大了。
《中华人民共和国残疾人保障法》第四十一条第二款规定：“国家和社会对无劳动能力，无法定扶养人、无生活来源的残疾人，按照规定予以供养救济。”第四十三条规定：“地方各级人民政府和社会举办福利院和其他安置收养机构，按照规定安置收养残疾人，并逐步改善其生活。”这些规定无疑是着眼于安置收养救济残疾人的单纯福利型的措施。如果把劳动福利型模式称为主体模式，我们不妨称其为辅助模式。
——举办福利院是这一模式最传统也是最常见的做法。福利院在收养残疾人方面起到了较好的作用。随着社会的发展与进步，福利院也应得到发展。借鉴国外的经验，可发展为残疾人村、残疾儿童村，等等。
——家庭供养与护理。有残疾人的家庭，应当负起家庭的责任。当然，国家和政府应当按规定，对有残疾人的家庭发放残疾人津贴，以减轻残疾人家庭的负担。
——创办残疾人之家。这是一种把福利院与家庭二者结合起来的做法，国外称之为残疾人日间护理中心。残疾人白天在残疾人之家生活、活动，晚上回到家里与家人团聚。这种做法对残疾人、福利院以及家庭三方面都有好处。
总之，应充分发挥政府、社会和家庭各方面的作用，最大限度地增强残疾人的社会保障。
四、难点与对策：建构劳动福利型残疾人社会保障模式的进一步探讨
建构劳动福利型残疾人社会保障体系是一个十分复杂的社会工程，其建立与完善，决非朝夕可以奏效。
（一）难点
第一，旧观念的桎梏：恩赐还是权利？1982年12月3 日正式通过的《关于残疾人的世界行动纲领》宣布，1983～1992年为联合国残疾人十年，纲领的目的是动员、号召世界各国政府开展各种活动，提高残疾人的社会地位，使残疾人与健全人有一个平等的机会，享有“充分参与”社会的权利。1989年8 月联合国社会发展与人道主义事务中心在爱沙尼亚通过了《开发残疾人资源的塔林行动纲领》，其目的是对残疾人教育、培训、就业、科技的开发，让残疾人自己主宰自己的命运，不靠别人施舍和照顾而生活，号召各国政府和非官方组织应尽可能让残疾人参加到各项工作的决策和执行中去。我国紧紧抓住这一契机，相继出台了《中国残疾人事业“八五”计划纲要》（1988～1992）、《残疾人保障法》、《残疾人教育条例》等政策法规，从权利保障的高度认识和发展残疾人事业。但是，号召容易，落实困难，旧观念仍然严重地阻碍着残疾人生存权和发展权的切实保障和完全实现。因此，尽快地消除旧观念的桎梏，从人权与公民权保障的高度去发展残疾人的社会保障，理应成为我们今后努力和前进的方向。
第二，指导思想的矛盾：公平还是效率？几十年来，我国残疾人社会保障奉行社会效益（公平）为主体的原则，开展了大量的社会工作，显现出社会主义制度的优越性。但这还不是社会主义中国残疾人社会保障的本质之所在。我国残疾人社会保障的本质，应是最大限度地满足残疾人基本生活所需的物质保障，安全保障和求发展保障，促进社会相对公平。在市场经济条件下，如何以极小的投入产生最佳的效率，这是残疾人社会保障所要注重的经济效益。只有以经济效益（效率）来拓展社会效益（公平），以社会效益（公平）来促进经济效益（效率），才能使残疾人社会保障获得长远发展。因此，如何尽快实现这一指导思想的转变，在公平与效率这一两难选择中，既要公平又要效率，实乃当务之急。
第三，残疾人自身的障碍——主动者还是被动者？由于我国传统的残疾人社会保障具有单纯救济型的特点，所以残疾人完全是被动地接受国家的救济，久而久之，势必导致残疾人自身不能适应新型的劳动福利型的残疾人社会保障制度。这主要表现在：残疾人的缺乏自我保障意识，没有形成正确明晰的权利和义务观念，等、靠、要思想浓厚。许多残疾人素质偏低，依赖国家给他们生活以定期的救济，往往不思进取、懒惰无为。
（二）对策
根据中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》对建立社会保障体系的要求，联系我国实际，我认为，残疾人社会保障的发展战略是：与国情相适应，建立层次不同、标准有别的残疾人社会保障体系；有步骤地保护残疾人的基本生活和发展需求。即制定多层次、有步骤的残疾人社会保障发展战略。
规划残疾人社会保障的发展战略，必须坚持三个原则，做好三个结合。
三个原则是：
（1）保障基本生活和满足特殊需要相结合的原则。 国家和社会对其社会成员在面临生活困难时给予物质帮助，保障公民的基本生活需要，这是社会保障的一项重要内容。残疾人作为平等的社会成员，同样享有获得基本生活保障的权利。同时，残疾人又是社会保障的特殊对象，社会应根据他们自身的需要，提供特殊的、有针对性的物质帮助。
（2）共享社会发展文明成果的原则。 残疾人社会保障以经济发展和社会进步为基础，其水平随社会经济的发展而不断提高。与健全人共享社会发展的文明成果，使他们的生活水平与全体社会成员一道提高，实现全社会的共同富裕，是残疾人社会保障应当始终贯彻的原则之一。
（3）互助互济的原则。 残疾人社会保障仅仅依靠国家的力量是不够的，而且在目前国家财政紧张的情况下，国家也无力包揽全部残疾人社会保障事业。这就需要全社会都来关心残疾人生活，发扬互助互济的传统美德，对残疾人提供各种形式的实际而有益的帮助，以体现社会主义人道主义和社会公平。
所谓三个结合，一是做到助标与扶本相结合。助标是指残疾人社会保障通过社会救助、社会保险、社会福利等途径，解决残疾人的生活困难问题，为他们解除后顾之忧。扶本是指保生活应着眼于促进残疾人的主体发育，跳出残疾人社会保障越输血越贫血的怪圈，增强残疾人自身的造血功能。对于有一定劳动能力的残疾人来说，与其给他们数量有限的现成的“鱼（救助、接济）”，倒不如给他们“钓鱼杆（即谋生的手段）”。
二是做到振奋精神与振兴经济相结合。残疾人同样是社会物质财富和精神财富的创造者。如何有效地振奋起残疾人的斗志与精神，是振兴福利经济的强大的精神动力。
三是政策扶持大举措与民间资助小动作相结合，形成全方位的扶助系统。
规划发展战略的另一个重要方面是，必须抓住残疾人社会保障的重点。
筹集残疾人社会保障基金，应该成为残疾人社会保障的突破口。改变过去全部由国家包下来的办法，通过多种渠道筹集残疾人社会保障基金。保障基金以企业单位交纳或赞助为主，逐步实行由国家、集体和个人三者合理负担。通过建立残疾人福利基金会或社会福利基金会，广筹资金；采用资金增殖的方式，扩大基金；办好经济实体，实现“以企业养事业”。
如果按地域划分，我国的残疾人社会保障的重点是农村。据统计，我国残疾人口约近80％分布在农村，而且农村残疾人目前几乎还享受不到社会保障。就类别来分析，我国残疾人社会保障的重点应放在残疾人的就业保障和残疾人的养老保障两个方面。据统计，我国城镇达到就业年龄的残疾人有49％没有就业，农村近30％有劳动能力和部分劳动能力的残疾人没有就业。而且残疾人的择业范围很小。已经就业的残疾人中，80％以上集中在农林牧渔等行业，96％以上从事农、工、商等简单的体力劳动。因此，我国残疾人的就业保障任务艰巨。在我国残疾人中，老年残疾人口多，人口老化趋势十分明显。全国65岁以上的残疾人口占总残疾人口的31.95％，15～64岁的残疾人口占52.25％。 另外， 全国4300万成年残疾人口中有2021万没有配偶，占成年残疾人的47％，残疾人家庭的丧偶率很高，为32.17％。上述数字表明， 我国残疾人社会养老保险的形势非常严峻，而残疾人家庭养老能力的薄弱与缺失，更加重了这一问题的严重性。
根据我国残疾人社会保障的发展战略，考虑到因地制宜的原则，我们认为，从大的方面说，我国残疾人社会保障可形成两大格局，即：城市残疾人社会保障体系和农村残疾人社会保障体系。
从目前我国城市社会保障的工作基础出发，我们认为，城市残疾人社会保障的发展方向是：以国家和社会团体为依托，继续兴办和完善多种形式的残疾人社会福利事业。所谓“多形式”，一是多层次，即城市的市级、区级和街道都应从本身的实际出发，积极发展残疾人社会福利事业；二是多渠道，即位于各层次间的有关机关、企事业单位和团体，都应积极关心支持残疾人社会保障事业；三是多设施，即继续办好并有计划地增加残疾人的各类福利设施；四是多种服务，即为残疾人提供免费或低收费的各种社会服务。这种以街道社区为单位发展起来的社会服务，融康复、就业、教育、文娱体育、生活福利于一体的社区服务网络，正在成为我国城市残疾人社会保障的一大特色。这样，在一个城市里，形成一个上下左右的保障网络，一张为满足各种类别、各个年龄档次的残疾人从教育、就业、生活、康复到服务需要的安全网。这是城市残疾人社会保障的总体构架。
农村残疾人社会保障的构想，离不开农村社会保障的现状：我国农村基层社会保障制度还处在探索阶段。其总体轮廓是：贫困地区——以扶贫为主，搞好救济救灾、优抚安置；中等地区——在上述工作的基础上，发展福利生产，兴办福利事业，开展群众性互助储金活动；富裕地区——在上述工作的基础上，开展以社区为单位的养老社会保险。发展我国农村残疾人社会保障事业，同样也应从这一实际出发，不同地区应有不同类型的社会保障。
注：
〔1〕《马克思恩格斯选集》第三卷，第9—10页。
〔2〕《人民日报》1991年5月11日。【责任编辑】许宏海
１９９８年劳动和社会保障事业发展年度统计公报（劳动和社会保障部/国家统计局）
1998年，中共中央、国务院高度重视劳动保障工作，各级劳动保障部门在党委、政府的领导下，坚决贯彻落实中央的各项重大改革决定和政策、措施，以确保国有企业下岗职工基本生活、确保离退休人员养老金发放工作为重点，全面深化劳动和社会保障各项改革，为促进经济发展、维护社会稳定和深化国有企业改革作出了贡献，取得了明显成效。
一、劳动就业
劳动就业工作取得新的进展。1998年，全国从业人员共69957 万人，比上年增加357万人。城镇从业人员20678万人，比上年底增加471 万人，其中，私营个体从业人员3232万人，在岗职工人数12336.5万人。在城镇在岗职工中，国有单位为8809.3万人，比上年减少1027.3万人；集体单位为1899.6万人，比上年减少470.4万人；其他单位为1627.6 万人，比上年增加601万人。1998年底，全国城镇登记失业人员571万人，城镇登记失业率为3.1％。
国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作成绩显著。1998年底，全国企业（西藏未作统计）下岗职工892.1万人， 比上年底减少258.9万人，下降22.5％。全国国有企业（含国有联营企业、国有独资公司）下岗职工610万人，比上年底减少24.3万人，下降3.8％。国有企业下岗职工中有603.9万人进入再就业服务中心，其中，有80.5％的人签订了基本生活保障和再就业协议，有93.2％的人领到生活费。全年共有609.9万国有企业下岗职工实现再就业，再就业率达到50％。到1998年底，全国已有26个省、自治区、直辖市和石油、航空、铁道、地质等6 个行业出台了再就业培训实施方案，全年培训下岗职工390万人， 职业培训综合基地和集团化试点单位已扩大到145个， 实施劳动预备制度的试点城市已达200个。
1998年底，全国共有各类职业介绍机构35449家，全年共介绍 800万人次实现了就业，并组织500万人次参加了各类就业培训。
二、工资分配
1998年，城镇职工工资总额为9296.5亿元，比上年增长0.2％。 其中国有单位为6812.5亿元，下降4.2％；城镇集体单位1021.6亿元， 下降16.9％；其他单位1462.4亿元，增长56.9％。1998年，全国城镇职工平均工资为7479元，比上年增长6.6％，扣除价格因素，实际增长7.2％。其中，国有单位职工7668元，实际增长6.7％；城镇集体单位5331 元，实际增长3.1％；其他单位8972元，实际下降1.7％。
企业工资改革稳步推进。1998年，全国已有14个省、自治区、直辖市和计划单列市开展了工资指导线试点工作，1000多户企业开展了工资集体协商试点，30个省、自治区、直辖市和13个部门成立了工资内外收入监督检查机构。
三、劳动关系
全面推行劳动合同制度工作取得新的进展。到1998年底，全国城镇国有企业、集体企业和外商投资企业实行劳动合同制度的职工占同口径职工总数的98.1％；乡村集体企业实行劳动合同制度的从业人员达2306.1万人，比上年增加361.6万人；城镇私营企业签订劳动合同的从业人员达599.5万人，比上年增加132.3万人；签订劳动合同的个体工商户雇工人数达434.7万人，比上年增加111.3万人。
1998年，全国各级劳动争议仲裁委员会共受理劳动争议案件9.4 万件，涉及劳动者35.9万人，分别比上年增长30.9％和62.1％；审理结案9.2万件，当年结案率为98.5％，与上年基本持平。其中， 集体劳动争议案件增加较多，全年共受理6767件，涉及劳动者25.1万人，分别增长64.7％和89.4％。
四、社会保险
（一）养老保险。行业统筹顺利移交地方管理，企业职工基本养老保险制度基本统一。1998年，全国有8475.8万企业职工参加了基本养老保险社会统筹，占企业职工总数的80.5％；有2727.3万企业离退休人员参加了离退休费社会统筹，占企业离退休人数的98％。全国基本养老保险基金收入1459亿元，比上年增长9.1％；支出1511.6亿元， 比上年增长20.8％；期末滚存结余611.6亿元，比上年减少10.4％。 全国离退休、退职人员3593.6万人，比上年底增加242.9万人；全国离退休、 退职费总额为2073.7亿元，比上年增长15.8％。全国共补发过去拖欠的养老金30亿元。
（二）医疗保险。城镇职工医疗保险改革取得突破。根据国务院的统一部署，在江苏省镇江市和江西省九江市先行试点的基础上，医疗保险制度改革试点扩大到40多个城市。1998年，参加医疗保险社会统筹与个人帐户相结合改革的职工401.7万人、离退休人员107.6万人，分别比上年增长36％和45.7％；基金收入19.5亿元，支出15.6亿元。参加职工大病医疗统筹的人数为1108万人，比上年减少1.2％，基金收入39.2 亿元，比上年增长6.3％，支出35.6亿元，比上年增加24％。 参加离退休人员医疗费用社会统筹的离退休人员78.8万人，比上年减少20.6％；基金收入1.9亿元，比上年减少9.5％，支出1.7亿元，比上年减少11.3 ％。
（三）失业保险。1998年，全国参加失业保险的人数为7927.9万人，失业保险基金总收入68.4亿元，比上年增长45.8％；支出51.9亿元，比上年增长43％，其中向国有企业再就业服务中心调剂资金14.6亿元。各级失业保险经办机构为158.1 万参加失业保险的失业人员提供了失业救济，为148.6万企业困难职工提供了一次性救济。
（四）工伤、生育保险。1998年，全国已有1713个县（市）的3781.3万职工参加了工伤保险，分别比上年增长9.7％和7.8％。 全年工伤保险基金收入21.2亿元，支出9亿元。全国有1412 个县（市）实行了企业职工生育保险基金的社会统筹，参保职工2777万人，分别比上年增长14％和11.7％。全年生育保险基金收入9.8亿元，支出6.9亿元。
（五）农村社会保险。1998年，全国已有2123?鱿兀ㄊ校┖?5％的乡（镇）开展了农村社会养老保险工作，参加社会养老保险的农村人口有8025万人。全年农村社会养老保险基金收入31.4亿元，支出5.4 亿元。
1998年，劳动保障部对养老保险基金、失业保险基金进行了清查，对违规动用基金案件进行了查处。同时，开通了社会监督的渠道，公开受理社会保险基金举报电话和信函。
五、劳动立法与监察
劳动保障立法取得较大进展。1998年，劳动保障部会同国务院法制办，完成了《社会保险费征缴条例》和《失业保险条例》的起草、修改和审核工作，修改了《劳动合同法》。
1998年，全国各级劳动保障监察机构依据《中华人民共和国劳动法》和有关劳动保障方面的法律法规，加强执法监察和执法监督，组织开展了劳动保障监察执法月活动和其他方式的检查。全年共检查各类用人单位78.1万户，涉及劳动者6649.2万人；立案查处劳动保障违法案件14.3万件，查处群众举报案件7.3万件；对76.3万户用人单位进行年检， 涉及劳动者6648.4万人；审查用人单位内部劳动保障规章制度76.7万件，并对其中存在违反劳动保障法律法规内容的10.2万件进行了纠正；督促用人单位为393.9万名民工补办流动就业证卡，为508.2万名劳动者补签劳动合同，向95.5万名劳动者退还违规收取的风险抵押金1.4亿元， 向239.6万名劳动者补发工资等6.7亿元，为821.9 万名职工补缴社会保险费11.2亿元；取缔非法职业中介机构3325户。到1998年底，全国共建立劳动保障监察机构3330个，组建率为98.3％，共配备劳动保障监察员3.4 万人。1998年仅省（区、市）劳动保障部门处理的行政复议案件就达130件，促进了劳动保障系统的依法行政。
六、劳动保障科技
全年共组织各类科技项目17项，其中，国家高科技项目2项， 科普类项目1项，部级科研项目14项，国家标准制修订项目12项。1998年，共验收科技项目4项。
（注：各项统计数据未包括香港特别行政区、澳门地区和台湾省。）
建立和完善深圳特区残疾人社会保障体系
残疾人社会保障是指国家为了保障有残疾的公民，在年老、疾病、缺乏劳动能力及退休、待业、失学等情况下，从国家和社会获得足够的物质帮助而建立起来的特定保护性的援助制度，属于整个社会保障的一个重要组成部分。残疾人社会保障不仅涉及到残疾人事业的巩固和发展，同时也是保证特区改革开放顺利进行和稳定的重要机制。尽快建立和完善特区残疾人的社会保障体系，是实践中开展残疾人工作的最基本的出发点和立足点，也是实现共同富裕整个战略目标的一个重要课题。
一
残疾人是社会生活中一个特殊困难的群体，在社会保障对象中，他们又是一种特定的保障对象，需要采取特定的保障措施。这些保障主要包括残疾人的就业保障、生活保障、教育保障、医疗康复保障、服务保障等五个方面。
深圳特区建立18年来，党和政府十分重视在特区建立和完善残疾人社会保障事业。建立特区前，残疾人的社会保障主要依据宪法的规定：“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”；“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会救济和医疗卫生事业”。
特区建立后，党和政府不断制定和完善有关残疾人社会保障的政策和法规，残疾人的社会保障逐渐向制度化和法制化迈进。主要方面有：
成立了市、区人民政府残疾人工作协调委员会和市、区、镇（街道）残疾人联合会；建立了一批为残疾人服务的机构，如元平特殊教育学校、社会福利中心、残疾人劳动就业服务中心、残疾人用品用具服务站、聋儿语言训练康复中心等；开展了残疾人康复、特殊教育、劳动就业、文化体育等方面的工作，为残疾人平等参与社会生活创造条件；市区内公共场所基本建立无障碍设施，方便残疾人的出入。1993年10月根据《中华人民共和国残疾人保障法》的精神，市政府颁布《关于重申对残疾人实行优惠办法的通知》。其内容有：盲人免费乘坐市内公共汽车；下肢残疾人可免费获得轮椅；全面康复；在同等条件下优先办理残疾人配偶的户口迁入或“农转非”；残疾人个体经营，优先发给营业执照、减免有关税项；安排残疾人就业；残疾学生减免学费；优先优惠居住房屋；优先安装住宅电话等。
1997年3月16 日市政府颁布《深圳市城乡居民最低生活保障暂行办法》规定：凡家庭月人均收入低于最低生活保障线标准的困难户，均可申请救济。深圳的困难户中大部分是残疾人家庭，这就为残疾人困难户提供了基本生活的保障。
总之，深圳特区党和政府历来重视对残疾人的社会保障，并把它作为特区建设的一部分，根据不断变化的形势，不断制定政策和措施，对于发展残疾人事业，维护社会稳定起到了重要作用。
二
残疾人的社会保障随着社会的发展，从形式到内容都在发生着变化。残疾人社会保障的对象，其范围已由城市残疾人扩展到农村残疾人；残疾人社会保障的项目，其内容已由单一的生活救济型逐渐拓宽为劳动就业、文化教育、社会服务、医疗康复等综合保障型；残疾人社会保障的基金及设施，其渠道也由国家独家包揽发展到社会集资、社会兴建、国家和社会一起协调动作。因此，研究特区的残疾人社会保障是利国利民的一项重大课题。
1.残疾人的社会保障，有利于残疾人平等参与社会生活。
长期以来，人们存在着“残疾即残废”的观念，要解决这个问题，一方面要加强人道主义的宣传和教育，提高他们的社会责任感，应该看到，残疾人是我们社会中平等的一员，他们有参与社会生活的愿望和权利，同样是人类文明的创造者；另一方面，实施残疾人社会保障，就是为残疾人全面参与社会生活，履行公民义务、共享由于劳动和社会经济发展所带来的物质文化成果，创造良好的条件。深圳市政府和社会历来重视帮助有一定劳动能力的盲、聋、哑和其他有残疾的公民，为他们安排力所能及的劳动就业。如市特发通信发展公司自1996年5月以来， 已对70多名残疾人进行传呼技能培训，有40余名残疾人走上工作岗位。这些残疾传呼员十分热爱和珍惜自己的工作机会，努力在平凡的岗位上争作贡献，有5名残疾员工成长为该公司的业务骨干。
2.加强残疾人的社会保障，有利于促进社会的安定团结。
残疾人保障有着解决现实社会问题的重要作用，也带有长远的战略性意义。我国目前有6000万残疾人，涉及全国1／5的家庭。据有关调查资料推算，深圳市约有2.5万余名残疾人，涉及的亲属有10万多人。 由此可见，残疾人的工作，直接关系到人民群众的切身利益，关系到社会生产力的解放和发展，也关系到全社会的安定和团结。因此，无论是正在从事残疾人事业的人，还是曾经为这项事业付出过代价的人，同时也包括支持过他们的各届人士，都应得到社会的充分尊重。
3.加强残疾人社会保障，是社会主义制度优越性的具体体现。
随着特区经济的发展，残疾人的社会保障应逐步形成一个鲜明的特色，即变单纯生活救济为扶持有一定劳动能力的残疾人劳动就业，这种既使残疾人皆有所养，又积极使“残疾者皆有所为”的保障模式，比较符合“国情”。充分调动残疾人的积极性、创造性，使之由社会的消费者变为社会的建设者、生产者，既符合特区实际，也符合广大残疾人的愿望。
许多发达国家和地区对残疾人社会保障也是非常重视的，如台湾的“残障福利法”规定，为保障残者权益，除能力不胜任外，不得以残障为理由，拒绝入学、应考、就业或予以其他不公平待遇，否则以妨害他人行使权益之责，处以新台币6万元以上罚款。
三
由于历史和经济等多方面的原因，残疾人社会保障事业滞后于社会经济的发展，特区市场经济体制的建立，在给残疾人带来机遇的同时也给残疾人带来更大的挑战和危机感。在一些地方、残疾人与健全人的就业、教育、生活水平等方面的差距被拉大了，残疾人的合法权益没有得到切实的保障。为了适应建设深圳国际性现代化城市的需要，应建立具有多层次结构的残疾人社会保障机制。
1.坚持政府、社会、群众三结合的方针，形成综合性的社会保障网络。
以目前的经济建设情况看，政府不可能对残疾人的社会保障统统包揽，还是要坚持政府、社会、群众三结合的方针，以形成综合性和互补性的社会保障网络。在这三个层次中，政府是残疾人社会保障的主体，主要任务是以政府规章和政府统一管理的方式给残疾人及家庭提供基本生活保障和有关福利，负责制定规章、监督和协调。第二个层次是社会，主要包括企业团体等社会各界，这是搞好残疾人社会保障的关键。如宝安区残联制定了五项扶残助残措施：（1）对残疾人康复治疗的费用，由区残联、镇、村（或个人）各负担1／3，残疾人可凭医疗发票到区残联、镇村报销部分医疗费用。（2）对残疾人住房困难户， 帮助筹集资金，进行维修或重建。（3）对有就业要求的残疾人， 先进行职业培训，然后向有关单位推荐，妥善安排。（4）对从事个体经营的残疾人，帮助与税务部门联系，给予减免税收。（5 ）每年春节和“全国助残日”对全区残疾人进行普遍慰问、送温暖。宝安区残联的五项措施对于残疾人的社会保障起到很大的作用。第三个层次是群众，这是残疾人社会保障的基础，它是指在基层建立起来的一些为残疾人服务的组织，如“社区‘一助一’助残小组”，它具有自发性的特点，应加强领导与协调。
2.千方百计安置残疾人就业。
劳动就业是残疾人平等参与社会的基础，就业保障是残疾人社会保障的重要部分。因此，要拓宽残疾人就业的渠道。
（1）分散按比例安排残疾人就业。今年3月5日， 市政府颁布了《深圳市分散按比例安排残疾人就业暂行规定》，各单位要按此《规定》的要求安置残疾人。这样做好处很明显：A.方便残疾人就近就业；B.社会各单位业务相当广泛，比较容易为残疾人选择一个适合他的工作岗位。比如200人的单位，选择一、二个岗位安排残疾人，比较容易解决；C.便于残疾人和健全人的融合，互相交流；D.体现全社会都尽义务，又可免除了国家扩大集中免税数量。
（2）办好福利企业，建立就业基地。有关部门和组织（如民政、残联系统等）可举办一些以集中安排残疾人就业的福利企业，也可建立精神病人的工疗农场。为了办好这些就业基地，政府及有关部门要予以扶持，让这些企业在市场经济条件下得以生存和发展。
（3）自筹资金，开发第三产业。深圳是一座新兴城市， 第三产业的发展还有潜力，尤其是在各种社会服务方面还有待人们去开发。如福田区青年女盲人黄跃红带领几位盲人伙伴成立了一家医疗按摩诊所，由于他们都经过正规培训，技艺熟练，信誉很好，生意也很好，在本市颇有影响。应在广大残疾人中宣传和推广他们的经验，鼓励残疾人走自强自立的道路。
（4）加强培训，适量劳务输出。深圳毗邻香港， 与国际市场接近，应有计划有目标地培训一些轻残的、素质较高的人员，使有一技之长的残疾人有更广阔的出路。
3.设立残疾人社会保障专门项目，提高保障水平。
残疾人的社会保障应根据社会经济发展水平逐步提高，在社会财富的分配中占有恰当的比例，否则就达不到应有的保障效果。从目前我市实际情况看，是否可以设立这么几个项目：
（1）设立残疾人福利基金， 以分别奖励或救济有突出贡献的残疾人或有实际困难的残疾人家庭，用以建设残疾人的各种服务设施等。基金可分为市、区两级，由残联牵头，设立专门的基金管理机构，发动社会各界捐款。
（2）设立残疾人专项保险，免除残疾人家属的后顾之忧。 残疾人在需要康复、就业、升学等方面遇到困难时，保险部门按规定支付一定数量的保险金；对丧失劳动能力的残疾人，也可领取保险金。对有劳动能力而未参加工作的残疾人，可实施待业保险。
（3）设立残疾人特种储蓄，向残疾人发行特种债券。 设立高于一般利息的储蓄，在限额的范围内，给残疾人以优惠，以增强残疾人的“自我保障”机制。残疾人的社会保障是关系到我市精神文明建设的一个重要课题，我们应根据市场经济的发展，制定一部《深圳特区残疾人社会保障的规定》，使残疾人的社会保障系统化和法制化。
社会保险制度改革：“大连模式”述评
【内容提要】本文以大连市社会保险改革为例，重点剖析其养老保险与失业保险的管理模式、运行机制、收支流程，并对其制度创新绩效作出若干评论，以期从“经验”和“缺陷”两个方面增加对我国未来社会保险体制选择和体制设计的理性认识。
【关 键 词】社会保险/大连模式/运行机制
【 正 文 】
一、大连市养老保险制度改革
1.大连市城镇职工养老保险的管理体制和管理模式
┌────────────┐ ┌────────────┐
│大连市养老保险基金委员会│ │大连市养老保险基金监事会│
└──────┬─────┘ └──────┬─────┘
│ │
│ ┌──────────┐ │
│ │大连市人民政府劳动局│ │
│ └────┬─────┘ │
指│监 │ 检│监
│ ↓隶属 │
导│督 ┌────────┐ 查│督
└─→ │ 市劳动保险公司 │←──┘
└───┬────┘
│
↓隶属
┌───────────┐
│各县(市)区劳动保险公司│
└───────────┘
其分工和职责是：
（1）每年定期召开两次基金委员会会议和监事会会议， 决策社会保险工作中的重要问题，讨论通过社会保险制度改革中的各项政策和措施；
（2）大连市人民政府劳动局负责制定社会保险的各项政策；
（3 ）市劳动局下属单位——市劳动保险公司负责养老保险基金的收缴、管理、发放和营运。
大连市城镇职工养老保险的管理体制具有以下特点：
（1）初步建立了市政府劳动局主管、 市劳动保险公司经办的政事分开的管理体制；
（2）初步建立了相对独立、自成体系、 社会统筹的养老保险制度，实现了四个统一，即统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用资金。
2.大连市城镇职工养老保险的运行机制
（1）养老保险的适用范围和适用对象。 大连市城镇职工养老保险在分别经过1985年、1986年、1987年、1989年和1995年若干次政策调整之后，目前已基本实现“广覆盖”目标，亦即养老保险业已覆盖全市城镇各类企业职工和个体经济组织从业人员。例如，1995年下半年，参加城镇职工养老保险统筹的单位已达11079个，在职职工96.2万人， 离退休人员28.4万人，其中私营企业职工、个体经济组织从业人员、农民工达4.2万人。
（2）养老保险的受给资格与待遇水平。 依据《大连市城镇职工养老保险条例》规定，单位和职工缴纳基本养老保险费满五年以上（含五年）的，职工到退休年龄时，按月发给基本养老金及享受规定的其他基本养老保险待遇。缴费年限未满五年的，到离退休年龄时，按照缴费年限，发给一次性生活费。离退休人员领取的基本养老金由社会性养老金和缴费性养老金组成。社会性养老金在职工退休时，按上一年度全市城镇职工月平均工资的15％～25％计发；缴费性养老金根据单位和职工缴纳基本养老保险费的年限，以本人月平均缴费工资的1％～1.5％计发。
（3）养老保险基金的来源。基本养老保险基金由国家、 企业和个人三方共同合理负担，其缴纳标准为：企业按照国家统计口径的职工工资总额的19％缴纳；职工个人按本人月工资总额的3％计缴。 由于国家允许企业在税前列支，因此企业所缴纳的养老保险费内含国家的“让税”部分。个人缴费制度的引入，扩充了养老基金的积累额。从1991年至1996年10月，全市个人缴费累计达2.25亿元。
（4）养老保险资产运用限定。 按照《大连市城镇职工养老保险条例》的规定，劳动保险机构可按当年实际支付基本养老保险金总额的10％提取积累金。积累金在有可靠的经济担保情况下，按照安全、有效的原则，可购买国库券以及国家银行发行的债券，也可按不超过积累金的30％委托国家银行、国家信托投资公司营运，所得收益及本息并入基金。
（5）养老保险基金的调整机制。 《大连市城镇职工养老保险条例》规定，基本养老保险金要根据经济发展和物价指数的变化，及养老保险费的收缴情况，每年7月由大连市人民政府予以调整。例如，1994 年大连市离退休人员的基本养老金的调整幅度为上一年度社会平均工资增长率的65％，人均35元；1995年离退休人员的基本养老金调整幅度为上一年度社会平均增长率的40％，人均60元。
大连市还制定了离退休人员最低离退休费标准。离休人员：市区230元，其他市县为200元；退休人员：市区为180元，其他市县为154元；退职人员：市区为155元，其他市县为150元。最低离退休标准同样随基本养老金的调整而逐年予以调整。除此之外，还对特困离退休人员建立了救济制度，对部分离退休人员实行生活补贴制度。
大连市城镇职工养老保险运行机制具有以下特点：
（1）大连市基本养老保险的待遇水平不高， 其养老保险金的工资替代率为65％，低于全国大部分城市的80％的水平。
（2）在基本养老保险基金的来源中，企业缴费比例为19％， 符合1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中所作出的不得超过企业工资总额20％的规定；但个人缴费比例3 ％略低于国家4％的规定。
（3 ）大连市城镇职工养老保险的给付类型属于所有比例与定额之结合。例如，1994年1月1日正式颁发实施的《大连市城镇职工养老保险金计发办法》，变过去以参加工作时间长短计发退休费为按企业和职工本人缴费年限分段计发，打破了过去那种在退休费分配上的“大锅饭”，体现了公平与效率、权利与义务相结合的原则。
（4 ）社会保险机构在离退休人员管理服务社会化方面也作了积极探索。1994年9月大连色织布总厂破产后， 市劳动服务公司专门成立了离退休人员管理部，接收该厂1503名离退休人员，派8 名工作人员为他们服务，集中解决发放离退休费、报销医疗费和料理一些无人照顾的退休人员生活。为进一步扩大社会化管理程度，劳动保险公司还投资40万元与市退休职工联合会建起了颐老所，依靠离退休人员自己管理自己，逐步使离退休人员管理走上社会化管理轨道。
（5）初步实现了养老保险的市级社会统筹。 大连市养老保险的覆盖率已达95％以上；企业的缴款率稳定在95％左右，这两项指标在全国居于领先水平。
3.多层次养老保险的基本构架业已形成
在不断扩大基本养老保险的同时，大连市分别在1991年的《大连市全民所有制企业补充养老保险暂行办法》和1994年《大连市城镇职工养老保险条例》中又对企业补充养老保险作出具体规定：单位职工人均收入接近或超过纳税起征点的，原则上都应为全体职工或某些岗位的职工建立补充养老保险，并允许补充养老保险在企业管理费中列支。1994年8月大连市人民政府根据《条例》的规定， 又制定出《大连市企业补充养老保险办法》。该《办法》规定：劳动保险机构应将企业缴纳的补充养老保险费转入在银行开设的补充养老基金专户，并应按人建卡记入为职工建立的个人帐户。该补充养老保险费及利息（扣除按规定提取的管理服务费），在职工退（离）休时，可一次或分期付给本人。到1995年6月末，大连市参加企业补充养老保险的单位已达288户，职工6.1 万人，补充养老保险金额达3286万元，参加补充养老保险的职工已占参加养老保险职工总数的6.4％。1995年8月，大连市又出台了个人储蓄性养老保险办法，从而初步建立了基本养老保险、补充性养老保险与个人储蓄性养老保险的多层次养老保险的基本构架。
4.存在的问题
（1）虽然大连市城镇职工养老保险已初步实现“四统一”， 但部门分割办养老保险的状况仍旧存在。主要是按“工人”、“农民”与“干部”身份之区别，而将养老保险分散在市劳动局、市民政局和市人事局办理。这样，易于造成政出多门、互相掣肘。与此同时，多家建立社会保险经办机构，使经办机构重复设置，管理成本增加，必然引致国有、企业和个人负担的加重。
（2）宏观管理和具体业务经办合一，政企难分、政事难分， 缺乏有效的监督制约机制，难免出现挤占、挪用、乱拉乱支保险基金的问题。
（3）在既定的制度规则中，养老基金的营运渠道十分狭窄， 养老基金的保值增值尚缺乏十分有效的途径和手段。
（4）大连市城镇职工基本养老保险属于“社会统筹”模式， 而城镇职工补充养老保险则属于“个人帐户”模式。这样，大连市城镇职工基本养老保险则面临着在继续保留补充养老保险的同时，如何在城镇职工基本养老保险框架内实现两种模式的并轨。
二、大连市失业保险制度改革
1.大连市城镇企业职工失业保险的管理体制和管理模式
┌──────────┐
│大连市人民政府劳动局│
└────┬─────┘
│隶
↓属
┌───────┐
│市劳动服务公司│
└───┬───┘
│隶
↓属
┌───────────┐
│各县(市)区劳动服务公司│
└───────────┘
其分工和职责是：
市政府劳动局负责失业保险的宏观指导和政策制定；市劳动服务公司及其12个县（市）区劳动服务公司负责失业保险基金的收缴、管理、发放和运营。此外，市劳动服务公司在市、县（市）区、街道（乡镇）、居民委四个层次建立了每月定期例会制度，市及县（市）区的例会还吸收职业介绍和培训部门参加，及时掌握失业职工的再就业和管理工作的详情，以便及时核查失业职工资源，共同促进失业职工的再就业。
大连市城镇企业职工失业保险管理体制具有以下特点：
（1）初步建立了市政府劳动局主管、 市劳动服务公司经办的政事相对分开的管理体制；
（2）市劳动服务公司下设四个部：即失业保险部、 劳动力市场部、培训部和财务部。这一组织结构从体制上保证了失业保险与再就业工作的动态结合，初步形成了“纵”（从市→县（市）区→街道（乡镇）→居民委）“横”（从失业保险→职业介绍→就业训练→劳服企业）交错的失业职工管理与再就业网络。
（3）初步建立了相对独立、自成体系、 社会统筹的失业保险体制。
2.大连市城镇企业职工失业保险的运行机制
（1）失业保险的适用范围和适用对象。 大连市城镇职工失业保险在分别经过1986年、1991年、1993年和1994年若干次政策调整之后，目前失业保险已经覆盖全市城镇所有企业和从业人员，覆盖率在95％以上。例如1995年下半年，全市已有10931个单位的108万名职工参加了失业保险。其中，国有企业4372户，706908人；集体企业5051户，267595人；外商投资企业1260户，89635人；其他经济组织248户，8505人。
（2）失业保险的受给资格和待遇水平。 失业职工领取失业救济金的基本条件是所在企业须参加失业保险统筹；职工连续工作年限须满一年。
失业职工领取救济金的期限，按照失业职工在企业连续工作年限确定，连续工作满一年的发给三个月失业救济金，以后每增加一年增发三个月，最长给付期为二十四个月。失业职工领取救济金的标准为失业职工户籍所在地最低工资标准的75％（大连市1997年度城镇最低工资标准250元）；夫妻双方均为失业职工的， 每人救济金为最低工资标准的90％。失业职工在领取失业救济金期间每月发给10元医疗费；因病到失业保险机构指定医院治疗的，可报销70％的医疗费；女失业职工分娩的，一次性发给生育补助费300元，等等。
（3）失业保险基金的来源。失业保险基金由国家、 企业和个人共同合理负担。企业缴费的标准为全部职工月工资总额的1％；自1995 年10月开始，职工个人缴纳失业保险费每人每月1元。从1986 年大连市初建失业保险体系到目前为止，全市已累计收缴失业保险费基金3.72亿元，收缴率一直保持在95％以上。
由于失业保险基金收缴率较高，基金存量规模庞大，因而大大增强了失业保险体系的承受力。以1994年为例，按该年度筹集的资金规模和现行发放标准计算，实际可支付两万名失业职工的各项待遇费用；而同年大连市符合失业救济金受给资格者仅有3000人左右。这种资金供需上的盈余，为既定制度安排中的失业保险与再就业工作的动态运转提供了强大的财力支撑。
（4）失业保险基金的使用项目。 依据《大连市城镇企业职工失业保险规定》（以下简称《规定》），失业保险基金用于下列开支项目：①失业职工的失业救济金；②失业职工医疗补助费；③失业职工在领取失业救济金期间死亡丧葬补助费、救济费，供养直系亲属的抚恤费；④女失业职工的生育补助费；⑤再就业的转业训练费；⑥扶持失业职工再就业的生产自救费；⑦失业职工再就业的职业介绍费；⑧失业保险管理费，等。
（5）失业保险基金的营运限定。依据《规定》， 失业保险基金的积累额可购买国家债券或者采取其他方式，实现失业保险基金的保值、增值，但不得用于风险性投资。
（6）失业保险机构的管理成本限定。 大连市失业保险管理机构共13个（市劳动服务公司与12个（市）区的劳动服务公司），工作管理人员84人。依据《规定》，失业保险管理费按照当年收缴失业保险费总额的7％提取。管理费用于下列开支：①工作人员的工资及补贴； ②业务费、公务费、宣传费；③集体福利费；④设备购买费；⑤奖金；⑥其他有关开支。
大连市城镇企业失业保险运行机制的特点：
（1）初步实现了全市失业保险的“广覆盖、四统一、全方位、 一体化”的体制设计目标。
（2）在失业保险体制设计中，始终内含一个核心思想， 那就是借助制度创新来实现失业保险与就业工作的动态结合。例如，1995年大连市在制定《大连市再就业工程实施方案》时，提出了建立失业救济与再就业相配合的同时申报制度。其主要内容为：①失业职工和特困企业职工，申请救济时必须有再就业的愿望和要求，无就业申请或两次推荐介绍不去的，不予或停止救济； ②对积极介绍失业职工再就业并稳定在6个月以上的中介机构，每介绍一名，付给200元介绍费；③对接收、 安置失业职工和特困企业职工的单位，给予一定数额的安置补偿费（每人最少为1000元）。
（3）个人缴费制度的引入，在个人负担不重的前提下， 不仅每年可多筹集基金1000多万元，同时还有助于增强企业职工的参与意识。
3.1986年～1987年大连市城镇企业职工失业保险基金的收支流程
（1）总收入及其结构。从1986年至1997年6月31日，大连市劳动服务公司及其下属机构累计收缴失业保险基金37215万元，其中企业交付31072万元；个人交付1865万元；利息收入3513万元；国家财政补贴6708万元；上级拨入450万元；其他收入101万元。
（2）总支出及其结构。10年来， 大连市劳动服务公司系统累计支出失业保险基金18637万元，其中主要支出项目为失业救济金3189 万元；医疗费、丧葬费138万元；生育补助费4万元；一次性定期救济金6832万元；解困基金700万元；转岗转业费3005万元；职业介绍费1666万元；上交省管理费154万元；提取管理费2139万元；上交省基金120万元；生产自救费469万元；其他支出100万元。
（3）收支结存及其使用结构。至1997年6月31日，大连市失业保险基金收支冲减后的滚动结存额18578万元。 其主要使用项目为：银行定期存款5610万元；购买国债2780万元；银行活期存款2620万元；借企业扶持资金费1766万元（劳动服务公司可收取0.5％的资金占用费）； 垫付破产企业分流安置费4944万元（此项费用一般难以收回——笔者注）；当地财政垫付破产企业安置费858万元。
4.存在的问题
（1）体制性缺陷。从失业保险的供给方分析， 在既定的制度安排内，失业保险的主管部门——市政府劳动局主要负责失业保险的宏观指导、政策制定和监督检查；而其下属机构——市劳动服务公司则具体经办失业保险基金的收缴、管理、发放和营运，缺乏在宏观管理和具体业务经办两个层次之间的监督约束机构。在下级服从上级的组织规则中，自己制定政策、自己执行、自己监督检查，就难免出现挤占、挪用失业保险基金的“寻租”行为；而从失业保险的需求方分析，在双方信息不对称的前提下，失业保险机构或因技术手段问题，或因信息搜寻成本问题而难以详尽掌握每一个失业职工的私人信息，例如其真实的就业状态和再就业愿望，等等，这样，企业职工就难免存在道德风险，从而失业保险机构也难以对失业职工产生有效的监督约束作用。
（2）从失业保险的制度安排、运行规则上看， 它同样存在两个问题：一是缺乏失业等待期的规定。按照国际惯例，从开始失业到领取救济金，应当有一个等待期，少则数天，多则十几天，一方面给予失业保险机构一定时间对失业者资格进行甄别，确保申请者属于受保范围；另一方面也可促进失业者更积极地寻找工作；二是对失业保险基金收缴比例、待遇水平的确定尚缺乏建立在长期动态预测基础上的科学依据，因为确定这两项指标的前提是：须掌握现期与远期非自愿失业的年均量、失业周期的长短以及失业率波幅的大小等指标，否则失业保险就难免出现非正常的巨额积累或支付危机。
（3 ）《大连市城镇企业职工失业保险规定》对“失业职工”作出以下界定：“指与企业解除劳动关系并在劳动行政部门所属失业保险机构办理了失业和求职登记的职工”。这一概念存在以下问题；一是它未将社会上新成长的正在等待就业机会的社会劳动力包括在内；二是规定如此，但在实际运作过程中失业保险不仅覆盖“与企业解除劳动关系者”，同样亦覆盖未与企业解除劳动关系的隐形失业者以及不可与任一企业解除劳动关系的自雇就业者。因此，只有确立科学的社会失业标准，才能准确的界定失业保险的适用范围和适用对象。
（4 ）大连市失业保险机构承担了一部分本该不属于自己承担的责任和义务。例如，在大连市失业保险支出项目中，一次性定期救济便属此列。该项目支出始于1993年春节，主要目标是在春节前一次性救济困难企业职工，俗称“吃饺子钱”或“安定团结款”。显然，这一“越位”支出项目，不仅与法定支出项目不符，而且也与失业保险的本来意义不符。它的存在只会导致失业保险功能发生紊乱，失业保险基金出现巨额流失。
【责任编辑】李海舰
社会保障风险责任的研究
一、社会保障风险的责任者
社会保障的对象是劳动者。在正常情况下，劳动者从出生到死亡经历三个阶段。一是教育训练阶段；二是就业阶段；三是丧失劳动能力阶段。第一阶段的生存费用通常由家庭负责，就业阶段当然由劳动者的就业收入（工资收入）解决。社会文明发展到一定程度，劳动者就业阶段的收入足以维持其后代和年老以后的生存需求。这就是说第三阶段的生存费用也是由劳动者自己解决的。如果第一阶段考虑到代际间的传递关系，那么劳动者一生三个阶段中的费用都可以由其就业阶段的收入解决。不仅如此，还包括劳动者的教育进修费用、维持健康费用等。这说明劳动者如果收入“正常”且“合理”支配他（包括她）的收入的话，那么当他遇到生老病死的时候是没有什么风险的，即不会在经济上遇到任何麻烦。但事实上麻烦经常发生，原因何在，责任谁负？
风险之所以发生，问题就出在市场经济上。企业（资本方）是有责任可能的。首先，根据市场经济充分就业的原则（常态），劳动者都是可以就业的（自愿失业除外），但情况并非如此。因为企业在吸纳劳动者时存在事实上的就业歧视，例如性别歧视、残疾人歧视，甚至长相、身高、年龄歧视等，尤其在妇女生育抚婴期间更是如此。而且，企业完全有可能不重视职工的岗位培训和教育训练，这会加剧摩擦失业。其次，企业提供的劳动条件、安全措施并非都是符合要求的，这会增加工伤事故的发生频率或职业病的形成。再次，工资不仅由劳动力的供需状况决定，而且取决于劳动方和资本方（或管理方）之间的力量强弱，因此工资并不一定象上面分析的那样包含了劳动者生老病死的费用。企业为了多得利润，并不会按照“应该”的那样去做，这显然会使风险发生。
在市场经济条件下，劳动者也可能有责任。首先，劳动者未必会合理安排他的收入，以致生老病死来临时缺乏经济保证。例如，他可能为了当前的享乐而没有为今后可能发生的情况留有准备。他也有可能把部分收入用于投资但结果发生了亏空。其次，劳动者完全有可能因他个人的原因而发生摩擦失业。例如，平时他可能不注意学习而失去工作岗位。再次，劳动者完全有可能纯粹是他个人的原因而发生疾病或工伤。例如，劳动者可能有先天性疾病，可能因不注意生理常识而得病，还可能因生活放纵而得病。劳动者可能在劳动中不注意操作规程而发生工伤。另外，劳动者疾病的恶化或致残致死可能既不是个人，也不是企业，而是医院的医疗事故造成的。
二、国家转移风险责任的边界
上述分析表明，由于企业和个人的种种不适当行为会使劳动者的一生不安全（有风险）。这种风险主要表现在三个方面：一是就业风险，例如女工生育、工伤致残、摩擦失业等；二是生存风险，即在劳动者年老丧失劳动能力后没有足够的生活保证；三是健康风险，如当劳动者生病时没有能力支付医疗费用。根据这一情况，国家保障也主要分三类，即就业保障、生存保障和健康保障。但国家的保障责任不可能是无限的，因此需要界定国家保障的风险边界（责任边界）。
1.关于就业保障的责任边界。国家只能对已经就业者实施保障，因为劳动者在寻找职业的过程中遭受歧视是很难找到依据的，企业却可以找到种种冠冕堂皇的证据来说明他并未歧视。所以通常选择已就业者的失业保障（在正常情况下是摩擦失业）。与此相适应，就业职工在正常情况下因疾病、生育、工伤期间不得遭到解雇。换言之，这类保障应有其他法律强迫企业执行。不应该把企业应负的责任推到国家身上。对摩擦失业的责任边界仍然不是无限的，劳动者寻找新的岗位的责任不应该全部转移给国家。
2.关于生存保障的责任边界。劳动者如果在他一生中的就业阶段能够正常就业，那么他就业阶段获得的收入应该可以维持他一生的生存。但每个劳动者的收入水平是不一样的，一生中的消费水平也是不一样的，因此国家不可能对所有涉及生存的“消费需求”予以保障。而且消费者有合理支配其收入的责任，国家也不应对其责任全部“转移”到自己身上。否则也无所谓市场经济了，因为这等于剥夺了消费者主权的权利。国家保障的只是劳动者的基本生存能力，即只提供符合当时社会的最低生存需求的收入保障。其他生存需求的“保障”责任仍然留给个人、家庭及企业。
3.关于健康保障的责任边界。健康保障的对象仍然只是劳动者。少数福利国家实行全民医疗保障，实际上是一种福利，一种标明生活质量的档次（其实对疾病种类仍然是有限制的），并不是我们这里讨论的基本意义上的社会保障。类似的有食品卫生要求、防疫、环境保护、义务教育等等。健康保障的目的是让劳动者以正常的健康水平从事劳动。这个问题尤为复杂，至少要考虑以下因素：(1)国家应该被转移何种疾病的责任？(2)需要不需要追究疾病原因的责任，个人的，企业的，医院的等等？(3)疾病期间的收入待遇怎样处理？(4)疾病后遗症导致残疾或丧失劳动能力又作如何处理？怎样选择要视一个国家的具体情况而定，但以不扭曲效率市场机制为前提。目前在社会保障改革方面仍然没有根除公平替代效率的思想方式，在健康保障方面尤其如此。我们认为，明确国家在健康保障方面的有限责任，可能是医疗保障改革成败的关键。因为这涉及到许多技术细节问题，这里只谈原则性的责任边界。首先，一定要把健康责任和就业责任、生存责任区分开来，不能象传统体制那样把三者混为一谈；其次，健康保障的责任是有限的，是应与相应的技术检测措施配套进行的。总之，把漫无边际的健康责任全部转移给国家是不切实际的。
目前理论界有一种误解，认为只要个人在社会保障中交费就是增强个人的风险意识。其实作为社会保障来说，不管有没有交费的形式都是淡化个人风险意识的。真正的风险意识在于使劳动者明白他们“转移”给国家的风险责任是有?薜模?褂邢嗟背?lt;BR>度的责任仍然由他们（个人、企业及相关单位）自己负责。
三、投保人的条件及责任划分
由于在正常情况下风险的责任在企业和职工双方，因此国家在选择投保人时也应考虑企业条件和职工条件。职工总是就业于企业，因此企业条件处于头等重要的地位。
抽象地说，企业的基本条件是“有持久的生命力”。判断标准通常采用法律标准和企业经营标准两类。为了使主题明确，我们按市场经济的要求来阐述相应的标准。企业首先应该是依法成立的法人，通常是按公司法成立的法人。公司法应该有一些严格的规定，例如，最低资本量、发起人最低经营年限（比如15年）等。企业应该按相应的法规提供生产设备，例如要符合污染排放量的规定、要符合劳动安全条例。企业还应该遵循相应的法规，职工正常生育、疾病、工伤期间不得遭到解雇。国家同时应该规定每小时的最低工资，等等。其次，在企业经营标准方面，企业的财务制度是健全的，企业应有一定的经营规模，如一定的利润量和一定的职工数量规模，等等。毫无疑问，不符合条件的企业不具备社会保障的投保资格。对于劳动者来说，同样要有较为稳定的就业条件，例如受雇合约年限不得少于5年，劳动者就业应在社会就业中心登记等等。劳动者达不到条件的也不能投保。
在企业和劳动者都有风险责任的情况下，要进一步划清两者之间的责任份额是非常困难的。困难来自两个方面：一是市场经济造成的，我们称之为X困难。例如在职工工资中是否足额包含了本文开头指出的所有费用是一个说不清的问题，因此当发生养老风险时，企业和工人究竟各负多少责任也就难以决定。二是进一步划清存在技术上的困难，我们称之为T困难。例如某人生病，究竟是先天性的还是后天环境造成的，是自己造成的还是他人造成的，是与工作有关的还是与工作无关的等责任划分需要技术手段。这就是说，进一步划清责任需要技术设备、调查研究、调解、裁定等大量成本（交易费用）。如果成本太高，即进一步划清的成本超过了划清的收益，那么划清就失去了经济意义。显然，当划清成本太高时，我们就不再进一步细划。如果进一步划清的成本是小的，那么应该进一步区分，因为责任区分越清楚就越能贯彻效率原则。X困难和T困难有时是交织在一起的，这使得风险责任划分的绝对精确成为根本不可能的事情。但风险责任的划分是必须作出的，因为这涉及到投保时的费用承担和投保后的保障待遇。这正如国家提供公共商品的费用必须要居民承担，但每个人究竟承担多少不容易搞清楚而采用税收也是一样。需要指出的是，纳税的义务是蕴含了其责任的，是一种不大精确的对应，税收理论说明了这一点。
对于存在X困难的风险来说，由于只知道风险责任来自企业和职工，因此通常采取企业和劳动者各负一半责任的办法。这在养老保险、失业保险方面表现尤为明显，发达国家的工薪税就是明证。我国处在经济体制转换阶段，传统体制的保障方式形成一种“意识形态”，认为传统体制下的“工资”中不含任何“风险基金”，因此在改革的实际作法中风险责任主要由企业承担。甚至有人断言国家对职工有庞大的“历史欠帐”，数额竟相当于整个国有资产存量。例如，在改革方案中，养老保险的投保金额是工薪总额的22%，其中目前个人只要承担3%，其余19%由企业承担。长期的规划是个人逐步上升到8%，企业下降为14%。这就是说在X困难的风险责任进一步划分中，暗含了目前个人只承担风险责任的14%弱，企业承担86%强的责任。即使到了将来，个人仍然只有36%的责任，企业却有64%的责任。这样设计的理论依据究竟在哪里很值得怀疑。我们认为，既然存在X困难，改革的目标以企业和个人各负一半责任为宜。
我们这里并不讨论改革的具体方案，只是指出用所谓的传统“意识形态”来设计符合社会主义市场经济体制的社会保障制度是不适当的。为此，补充几点说明并不是多余的。首先，传统保障方式以“就业”（国营企业职工）为基础，然后把风险的无限责任推给国家，或者说国家包揽了无限责任才产生了上述“意识形态”，但据此断定传统体制下的工资不包含任何“风险基金”是缺乏事实根据的，或者说是无法验证的。因为传统保障方式以马克思的“扣除理论”为依据，但“扣除”是否“足额”仍然存在X困难（这里指计划经济体制本身的困难）。或者反过来说，如果传统体制不采用那种保障方式就肯定没有理由吗？显然不能那样说。其次，传统体制包揽社会保障的无限责任也只能是形式上的。传统体制存在其他所有制企业职工的非社会保障区域，因此当事实上国家承担不了责任的时候只能把责任推给非保障领域。“大跃进”造成的困难时期就是如此。市场经济却不存在这种转嫁责任的机制。再次，在传统体制下，国家算的只是“总帐”，没有把企业和职工的“收入”和“贡献”相联系，因此企业和职工的收入“分帐”是缺乏效率的。市场经济却是效率“分帐”基础上的“总帐”，改革已经十几年，现在的分帐格局和传统体制的分帐格局已经根本不同，财政收入占国民收入比例的急剧下降证明了这一点。这说明两个问题：一是相对于传统体制来说原先国家用于社会保障的一部分资金已经“流回”企业和居民；二是国有企业却仍然承担着原先由全社会承担的保障责任。这样，相对于传统体制来说，无论是国家还是原先享受保障的单位都面临着真正的危机。要想解决问题却不去寻找问题的实质，肯定是无补于事的。从本文的论题来看，分清社会保障的责任是何等的重要！
对于存在T困难的风险来说，就要看风险责任究竟可以划清到什么程度，笼统地平均分摊责任的做法是不合适的。健康风险责任的划分属于T困难，需要认真探讨。如果我国还不存在全民健康保障的条件，那么至少在以下几个方面需要且可以进一步划分：(1)划分疾病种类的责任，即那些疾病可以投保，那些不可以？交易费用低的划分方法是存在的。例如先天性疾病，当时医学证明无法治愈的疾病，违背社会道德的疾病等病种责任由个人负责。如果上述假设成立，那么即使某人就业以后享受医疗保险也仍然不包括对他的先天性疾病等负责。顺便指出，如果此人通过隐瞒该疾病的方法谋取职位，那么甚至有失业的危险，且责任自负。(2)划分病因的责任，即进一步区分投保疾病的责任。这也有交易费用较低的划分方法。例如酗酒、斗殴造成的疾病，企业环境造成的疾病，与工作无关的意外事故造成的疾病，医疗事故加剧的疾病等风险责任不能推给国家。(3)划分保健性质的责任，即区分保健目的是为了就业还是为了长寿。应该说就业保障、健康保障和养老保障是配套的，核心是就业，从这个意义上说医疗保险的责任期是一个人的就业阶段。因此退休以后的健康保障实际上是长寿保障。所以对退休以后的健康保障单独设立险种是有根据的。老年的健康问题和其就业期的工作有关，因此企业和个人之间的责任进一步划分存在X困难。但由于就业期的健康已经得到保障，因此老年期的保障主要应有个人负责。总之，健康风险责任的进一步区分非常复杂，这可能是各个国家的做法差异很大的重要原因。
四、社会保障的风险责任与保障待遇
社会保障的风险责任和社会保障的待遇是既有联系又有区别的概念。这是因为人们的“认识”（形成的一种社会观念或社会意识形态）不同，因而做法也不同。在实行社会保障的国家中，社会保障的风险责任（尤其是养老保险）大多是由企业和职工共同承担的，但在待遇方面的做法却差异很大。例如新加坡把投保的费用完全建立个人帐户以备个人所用，而大多数国家对投保费用是统筹使用的。“认识”来自社会环境，各国社会环境不同，因此很难说那种“认识”对，那种“认识”不对。从我国的情况来看，统筹使用是有利的。首先，我国处于经济体制转换时期，制度上的不完善造成的贫富差异较为严重，社会保障兼顾公平是完全必要的。其次，我国属于发展中国家，社会保障的水平是较低的，与此相关的大部分风险责任还不可能向国家投保，即仍然由企业和个人负责。这就是人们通常说的“多级保障”的另一重涵义。在基本线上的社会保障是应有公平特征的。再次，在经济体制转换阶段，收入分配格局正在经历着大幅度的调整，为了使改革平稳过渡，统筹使用是完全必要的。但统筹并不等于平均主义大锅饭，并不等于不要区分风险性质和风险责任。这存在如何处理三类社会保障（即就业、健康和养老保障）的关系问题。
国家是根据风险投保人的收入状况和发生风险的人数概率来决定投保交费的。或者说投保费的对象是工资，费率是风险发生时国家的保障支出与投保人工资总额的比值。费率测算的方法有长期和短期两种。以养老保险为例，短期测算如以年为单位就比较简单，参数只有在职投保人数(PL)，在职投保者工资总额(SL)，享受养老待遇人数(PI)和享受养老待遇总额(SP)四个。投保费率(RS)为：RS=SP/SL。
其中，SP为养老者收入的加总，SL为在职投保者工资的加总。
如果RS测算采用短期办法，则年年有变动，加之我国人口增长率在计划生育前后差异很大，RS的变动率在有的年份就会相当大。显然，这对在职者收入的自主安排是很不利的。长期测算（比如30年，这是假定劳动者就业阶段的平均就业年限）可以避免这一不利。
长期测算加进了时间因素，就要考虑投保人数增长率，工资增长率，退休人数增长率，保障支出增长率等因素。这些增长率是通过预测30年，然后回归获得的年平均增长率。在经济常态情况下，长期费率较为稳定。但因为费率是根据“增长率”来定的，所以保障基金肯定会有积余，因此存在保障资金的保值增值问题。
投保费率是根据投保的不同性质分项测算的，而且恪守严格的基金制，即各类保险基金的收付都是专款专用的，不得任意调剂。因此，在享受保障待遇的时候分清以下责任情况是非常必要的：
一是不属于健康保障范围的健康原因导致的失业怎么办？二是属于健康保障范围但又长期恢复不了的又怎么办？三是在享受保障期间而误工怎么办？这可以说是市场经济体制提出的新问题。上面第一个问题的情况显然已经把责任划给了个人，如果他享受失业保障，则失业以后就可以得到失业保障的待遇，同时他也失去了健康保障的资格。如果他要使老年健康（长寿）保障不受影响，那么他可以继续为之交费。上面第二个问题应视两种不同情况而定：如果长期恢复不了而疾病发展为第一种情况，那么只能按第一个问题的办法处理，但他可以提前享受养老保障待遇，生活仍有困难又符合社会救济条件的则可以受到社会救济补助。如果他的疾病一直属于医疗保障范围，企业当然不能解雇他，他也可以继续享受医疗保障（也就是企业和个人继续要交投保费用）。但时间过长（比如半年或一年），企业可以给他生活补贴，保留职位。如果时间更长（比如三年）而仍然不能康复，则可退职且提前接受养老保障，在职医疗保障也自然终止。上面第三个问题要视国家法律和企业的具体情况而定。企业该不该支付职工医疗保障时期的误工工资，其中存在X困难。调和的办法是企业可以支付一半。但不是平均发放，而要考虑就职工龄、职位、误工天数（以年核算而不是以“次”核算）等等因素统筹使用。但法律上要规定医疗保障期间不得解雇，那怕处于就业合约的交界时期。
作者单位：中南财经大学
（责任编辑：赵秀英）
少数民族地区社会保障研究
社会保障是目前公众关注的“热点”问题之一，这是因为社会保障既是社会发展的“安全网”，又是可持续发展的基本前提。同时，在社会转轨的过程中出现了大批失业下岗人员，计划经济时代建立起来的社会保障体系已不堪重负，社会呼唤着新的社会保障体系的建立。然而，却有一个被人们遗忘的角落——少数民族地区的社会保障问题。本文就此立论抛砖引玉，以期引起社会与学术界的关注。
一、问题的提出与研究背景
民族地区社会保障作为一个议题提出来，是由于其本身的特殊性和我们对社会保障问题的研究状况所决定的。90年代以来，社会保障问题成为社会各界议论的热门话题之一，成为众多学科的研究课题，每年都有一批研究论文和著作问世。然而，从总体研究状况来看，研究的深度不够，没有重大的突破，一般处于对一些现象的描述上。研究的特征是一样的，即：（1）研究的背景相同， 主要是面对企业在破产和转轨过程中涌现的失业、下岗以及养老、医疗和住房改革中出现的大量问题展开研究，有些是在计划经济时代所没有遇到的。长期以来，国有企事业单位形成了就业、福利、保障三位一体的制度，其中心就是就业。一个人只要在国有企业就业，也就享有养老、医疗、住房等各种福利和保障。如果职工离开了企业，就意味着失去原有的住房、医疗、养老等各种福利和保障，这是职工无法接受的。随着一些企业实施破产、兼并、拍卖、横向联合等，进行资产重组或结构调整时，遇到的最大难题也是解决富余人员的安置和社会保障问题。这些问题处理不好，就可能构成潜在的社会问题。因此，社会保障体系不改革，就会拖建立现代企业制度的后腿。这是研究社会保障问题的主要背景。（2 ）研究的参照物相同，主要是西方工业化国家的社会保障体系，引证的资料和借鉴的案例都是欧美国家比较成熟的社会保障制度和经验。孰不知我国是一个农业国家，农业人口占总人口的绝大多数，这个状态就是21世纪也不会根本改变。而欧美国家的农业已实现工业化，社会保障基本覆盖全部人口。我们至今所谈的社会保障对象仍然是工薪人口，这种西方国家的经验只可对城镇职工而言。绝大多数农业人口（且是自然经济状态下的农业），特别是少数民族的农（牧）业人口的社会保障，是从西方社会保障经验中无法找到的。因而这些研究具有极大的局限性。
鉴于上述特征，国内社会保障研究可以概括为“四多四少”。就是：（1）研究城镇职工社会保障的多，而研究农村社会保障的少。（2）研究社会保险的多，而研究社会保障其他内容如：社会救济、社会福利、社会互助和优抚安置的少。（3 ）研究沿海城市和发达地区社会保障的多，而研究贫困地区和少数民族地区的少。（4 ）研究社会保障的形式、内容、手段的多，而研究社会保障立法和法律体系的少。
建立具有中国特色的、符合社会主义市场经济要求的新的社会保障体系，基本的前提就是要与我国的社会生产力发展水平和基本国情相适应。我国目前仍然是一个农业国家，农村人口占全国人口的绝对多数，农业地区的经济发展极不平衡，6500万人口至今没有解决温饱问题，城市与农村二元结构的状况，在21世纪也不会消失。同时，我国又是一个多民族国家，55个少数民族大都分布于欠发达的西部边疆地区，人口虽占全国总人口的7％，土地却占国土面积的63.4％， 各民族地区发展水平差异极大。由于长期的自然演化和历史发展变化，形成了独具特色的自然生态环境和社会人文环境，6500万贫困人口中，绝大多数是少数民族人口。
另外，55个少数民族无论历史上在对祖国边境地区的开发与建设中，还是在反对外来侵略与分裂祖国的斗争中，以及在社会主义革命和建设中，都做出了不可磨灭的贡献。即使在今天，东部沿海地区经济的飞速发展中，也浸透着民族地区牺牲局部利益的无私支援。从全国情况分析，发达地区的产品结构，以深度加工的、附加值高的制成品为主，精加工产品占有较高比重；而民族地区的产品结构，则是以原材料、一次能源、半成品、初级产品为主，精加工产品比重极低。在不合理的价格体系下，民族地区创造的部分经济效益，以潜在效益、潜在价值的形式转移到了发达地区。所以，民族地区人口因年老、疾病、丧失劳动能力或遭受重大自然灾害的袭击，生活失去基本保障时，从国家获得基本保障是其基本权力之一。
显然，民族地区社会保障体系的建立，是不能与沿海城市和发达地区同步发展和一个模式的，这是由其特殊性所决定的。因此，研究中国社会保障问题时，必需将民族地区社会保障做为一个单独的议题提出来，纳入研究视野，绝不能只以城市或发达地区为“样本”。而且这样的研究结果也是没有普遍意义的，构建的社会保障体系也是不完备和残缺的。剥离开少数民族地区，事实上也不可能建立符合中国特点、具有中国特色的社会保障制度。
二、民族地区社会保障的现状与问题
目前民族地区社会保障的现状，可以用两句话来概括：一是城乡社会保障失衡；二是保障体系脆弱，与东部地区的差距日益拉大。
民族地区城乡社会保障失衡的表现，主要是享受社会保障的一般是城镇在职职工和部分离退休职工。而占民族地区人口绝大多数的农、牧民，除了极有限的低标准、小范围的社会救济外，从未享受其他任何社会保障。原来在“六十条”即1962年党的八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》基础上建立的、依托集体经济的五保供养制度，在农村实行家庭联产承包责任制以后，已失去了赖以生存和发展的基础。据统计，1984年广西占五保总数26.6％的31564人应保而未保；统计报表中落实各种供养形式的94094个五保对象， 人均每月得到集体供养的费用不足2元； 有幸进入农村敬老院的老人每月只能从集体统筹中获得7元生活费。（《社会工作研究》1995年第3期载《广西农村社会保障研究》）其他?偈?褡宓厍?那榭鲆泊筇迦绱恕Ｓ?lt;BR>此可见，绝大多数农、牧民实际上被遗忘在社会保障网络之外。
民族地区社会保障体系极其脆弱，与东部地区的差距日益拉大，也是一个引人注目的现象。有关研究人员从社会保障指标中选择出24个重要的、有代表性指标组成指标体系，共分7个子系统， 即社会保障水平、安全面、覆盖面、救济扶贫、社区福利水平、医疗卫生、离退休职工和残废人保障，然后用综合评分法计算出各地区的分类分和综合分，对全国30个省、市、自治区1992年的社会保障水平作出了比较和评估。其结果显示，经济发达的东部沿海地区社会保障水平远远高于西部边远地区（西部边远地区主要是民族地区）。根据24个主要指标计算的综合得分，居前列的是：上海、北京、天津、辽宁、江苏、山东、河北7 省市；居最后3位的是广西、贵州、西藏。全国平均综合分是53.5分，8个民族地区除宁夏外，都低于平均线。它们是：宁夏54.5分、新疆53.6分、内蒙古49.4分、云南48.7分、青海47.2分、广西37.5分、贵州37.2分、西藏35.2分。最高是上海72分，高出西藏1倍多。 按每个劳动者的社会保障费比较，上海为1326元，贵州为100元，相差12倍。 （朱庆芳：《1992各省、市、自治区社会保障水平比较与评价》，刊于《社会工作研究》1994年第3期）
社会保障水平的地区差别，更加剧了经济与生活质量的差别。民族地区社会保障的现状表明，建立和健全民族地区的社会保障体系，是一项极为艰巨的工作，它不可能与全国“同步走，一刀切”，面临着许多目前难以克服的困难。
首先，社会保障体系是一项十分复杂的社会系统工程。纵观全球，经济发展与社会保障呈明显的因果关系，发达的工业化国家和地区，社会保障水平高，覆盖面大；发展中国家和地区，社会保障水平低，覆盖面小；世界上最贫困的国家和地区，则根本谈不上任何社会保障，大多数人面临着失业、疾病、饥饿和死亡的威胁，大批人被迫流离失所背井离乡，成为国际难民。
我国少数民族地区的经济，在改革开放以来，虽然取得了长足的发展，然而与东部发达地区的差距，不但没有缩小，反而日益拉大。这种扩大的趋势至今还看不出有任何回落的迹象。经济落后对社会保障而言，就意味着地方财政汲取能力低、社会集资能力低、个人支付能力低，从而社会保障基金缺口大，筹集资源贫乏。与发达地区相比，民族地区社会保障的物质基础薄弱。同时，经济落后却使社会保障的对象不断增加，保障覆盖面扩大，这就使民族地区健全社会保障制度“心有余而力不足”。
其次，人口压力大，贫困人口多。由于长期以来的片面宣传，一提起民族地区，似乎总是给人们“地广人稀、资源丰富”的感觉。其实这是一个错觉，8个少数民族地区的面积确实占全国总面积的62.7％， 虽然人口密度看起来很低，但所处自然环境极其恶劣，土地的人口容量有限。而且人口又多集中于仅有的绿洲与宜农宜牧区，这里的人口密度远高于全国平均水平。令人担忧的是草原、耕地的退化、沙化、盐咸化面积正以每年2000万亩的速度扩大。低于人均350 公斤粮食的缺粮省区中，就有西藏、青海、贵州、云南、内蒙古、广西6个民族省区。
社会经济的落后导致人们的生育观仍停滞在自然经济基础上，多胎和早生早育突出。全国一孩率在60％以下的10个省区，民族地区就占了7个。民族地区承受着比内地更为沉重的人口压力， 至今仍有几百万人没有解决温饱问题。全国共有551个贫困县，7个民族地区（西藏除外）就占215个，其中国家重点扶贫县119个（全国有331个）。 民族地区要完成中央提出的在2000年全部脱贫解困的战略任务尚感困难，更无余地来扩大和提高社会保障的水平。脱贫是民族地区社会保障的重中之重。
第三，民族地区生态环境脆弱，抵御自然灾害的能力低。8 个民族省区基本上处于我国四大生态脆弱带：西南石山溶岩地区、南方红壤丘陵地区、北方黄土高原地区、西北荒漠地区。上述地区是自然灾害的多发区，干旱、风沙、冰雪、洪涝、地震、泥石流等，几乎是年年有小灾，几年一大灾。救灾、减灾是民族地区社会保障的一项特殊项目。保障行为具有灾害面积大，救助对象多，社会负担重的特点。每年大量社会保障资金投入救灾、抗灾中，势必影响其他社会保障项目的实施。
第四，城市化程度低，现有的社会保障网络小。民族地区城市化发展水平严重滞后于社会发展，城乡二元结构十分典型。非农业人口占社会总劳动力的比例西藏是16.88％、贵州是9.02％、云南是13.37％、广西是16.25％、内蒙古是30.7％、宁夏是33.47％、新疆是34.9％。现有的社会保障制度主要是在城镇职工中实行，对于广大农、牧区来说，社会保障或者范围很小，或者根本没有。这样，民族地区只靠自身的力量，是无论如何也无法建立起覆盖全社会的社会保障网络。
三、民族地区社会保障模式的设计
民族地区社会保障必须与民族地区的社会经济发展相适应，同时体现国家对民族地区所承担的责任。笔者认为：民族地区社会保障模式应采取“二元结构”形式，即城市社区一体化社会保障制度，与全国接轨力求同步发展；农（牧）村社区多元化社会保障制度，若干年内可逐步向城市模式靠拢。二种制度分轨运行，其内容、层次、目标有同有异，但机制不同。
城市社区一体化社会保障制度，以社会保险、社会福利、社会救济、社会服务为主要内容。社会保险以城镇职工养老保险、失业保险、医疗和工伤保险及其他社会保险项目为主。社会福利以国家救助为主，对象是孤、老、残疾、幼儿、军人和为社会做出贡献而需要特殊照顾的人，其目标是维持必须的生活水平和质量，增强个人的安全感。社会救济以国家和社会自愿团体救助为主，以救助那些暂时陷入困境或因突发性事件与灾害造成困境的人和家庭。社会服务以政府为主导、社区服务为主，主要内容是健康服务、医疗照顾的预防性行为和防止事故、伤残人的康复、残疾人和老年人的专门服务以及计划生育服务等。
农（牧）村社区多元化社会保障制度，原则是重点突出，兼顾其他，求质求稳。中心目标是在2000年前解决贫困问题。可以说，如果农（牧）村社会保障体系的建立，是完善和改革民族地区社会保障制度的难点的话，那么解决贫困则是难点中的难点，任重而道远。多元化社会保障制度，从形式与标准来划分，大致可以分三个层次：一是社会救济和特殊保障。社会救济以扶贫和脱贫，解决温饱，使现在还处于贫困状况的人口，能维持最基本的生活质量为主要目标。这是农（牧）村社会保障较长期的任务。特殊保障是以供养“五保户”、优待军属、抚恤残疾和烈士家属以及计划生育津贴为主要内容，这一层次的保障应以国家各级政府提供为主。二是养老和医疗保障。现阶段民族地区农（牧）村社区养老，仍应以传统的家庭养老为主要形式，发展社会养老保险为辅。当然有条件的乡村可以建立集体养老保障，形成一个以村为本、乡为网、县为纲的养老保障网。三是逐步发展社会保险。前提必须是以自愿入保为原则，主要以灾害保险，家庭财产保险，农、牧、林、种植与饲养风险保险等为主要内容。总之，根据民族地区农（牧）村社区不同状况与发展基础，选择保障模式，只能是以较低水平、低保障力度、多元化为前提。各级政府部门一定要头脑清醒，切忌好大喜功，盲目攀比。
社会保障制度的管理机制，是社会保障实施的组织保证与手段。一般是指它的管理制度和管理方法。它的运行是否可靠有效，是关系到社会保障措施能否实施，制度是否健全，功能能否发挥的问题。显然，民族地区社会保障制度的管理体系，既不可能由中央政府统一包办，也不可能由某一级地方政府一览无余。根据民族地区社会保障制度二元结构模式的选择，应建立一种与之相适应的、统一协调、职责权限合理分工、高效便捷的管理机制与运行系统。改变目前“五龙治水”的局面。初步设想是：
1、城市社区一体化社会保障模式，建立以国家、 社会为主导的社会化管理体制。具体结构由三个层次构成：（1）国家宏观调控， 通过制定有关法律、法规、政策来控制。各级政府授权民政部门实施具体指导、协调，在非法情况下，如突发性的大规模自然灾害或事件，威胁整个地区安全时，则由国家或省级政府实行集权性统一领导。（2 ）成立省级专业社会保障基金银行，负责多渠道统一筹集社会保障基金，并从事低风险投资使基金不断增值。基金的再分配与增值过程应严格置于人民代表大会的直接监督下，人民代表大会可设立专门委员会负责此项。（3）解除企、事业单位承担的社会保障职能， 组建专业社会保险机构或授权保险公司代理社会保险业务，承办具体的城镇职工及社会养老保险、医疗卫生保险、工伤保险等业务。另外，提倡和支助成立社会自愿服务机构和团体，承担社会救助、社会服务和职工就业培训、介绍等业务。这些机构是非营利组织，接受国家指导和人民代表大会专门委员会的监督、审计。
2、农（牧）村社区多元化社会保障模式，建立政府、社会、 集体为主导的多元化管理体制。也由三个层次构成：（1 ）地方政府通过制定适合本地情况的有关社会保障的地方性法规、政策进行指导协调。致力于大规模自然灾害和突发性事件的保障与总体平衡。（2 ）建立县级社会保障基金和管理机构。基金可由几方面构成：一是政府财政投入。二是从国家下拨的民族自治地方补助费和民族地区减免税收中划拨一部分。三是从大型资源性开发建设项目的征地、征山林、草原等补偿费中按比例扣除一部分纳入基金。四是从大中型企业的资源税中抽取一部分。五是接受社会捐赠。基金的再分配和增值过程严格置于县人民代表大会的监督下，管理机关要定期向人民代表大会报告工作并接受质询和审计。（3）建立多级社会保障基金合作社， 以自愿的原则吸收农（牧）民加入，以筹集养老保险、医疗保险、意外事故保险基金，逐步解决农（牧）村的社会保险问题。入保可采取灵活方式，既可定时、定额入保交付；也可以定期不定额交付，即丰年多交、欠年少交。合作基金可从事国债投资，实现无风险增值。合作社接受社员大会的监督或授权乡人民代表大会监督，实行公开化高透明度管理。
四、民族地区社会保障的立法与法律体系
从世界各国的情况看，完备的社会保障制度的建立，都是立法在前。有关法律完备了，社会保障制度才能建立和完善。最早建立社会保障的是德国，从1881年到1889年间，议会相继通过了一系列有关社会保障的法律、法规。包括疾病保险法、工伤保险法、灾害保险法、老年与残疾保险法等。随后议会依法批准由国家建立健康保险计划、工伤事故保险计划、退休金保险计划。完备的法律体系支撑起德国一个完备的社会保障制度。从此，现代意义上的社会保障在世界各国纷纷兴起。英国于1908年、法国于1910年、瑞典于1913年实行了社会保障。美国1935年颁布了《社会保障法》后，各州先后建立了社会救济制度、社会保险制度、社会福利制度。社会保障制度通过立法来明确赋予公民参加社会保障的义务，以及公民在年老、疾病或者丧失劳动能力、失业等情况下，有从国家获得生活保障的权力。在操作中如何具体体现和调整这一权力与义务的关系，也是通过专门的法律来加以规范，并针对具体情况分别予以立法。
在我国民族地区建立、健全社会保障体系，要体现普遍性与选择性相结合的原则，即公平与效率相结合的原则。效率主要是由市场机制来实现，公平则主要由政府政策来实现。中央政府是承担调节地区间利益分配的唯一角色，要真正做到“合理调节社会分配关系”，只能由国家和各级政府通过立法和法律的保证来实现。因此，民族地区社会保障的立法是21世纪发展的需要和市场经济的要求。研究少数民族地区社会保障法律体系建设问题的基本目的在于：总结我国社会保障立法正反两方面的经验，深刻认识少数民族地区不同类别、不同层次的社会保障法律规范的性质、特点、作用及其相互间的内在联系。同时比较研究和借鉴外国社会保障立法的成功经验，寻求科学的立法方法和途径，提供具有说服力的科学依据。加快立法速度，缩短立法进程，根据少数民族地区改革开放、消灭贫困、共同富裕的实际需要和可能，分别轻重缓急，找出强化社会保障立法的新路子，尽快建立起具有中国社会主义特点、适合少数民族地区实际的比较完善的社会保障法律体系。
民族地区社会保障的法律体系应由三个层面来建构：
一是国家应尽快制定《中华人民共和国社会保障法》。这是一部基本法，它应对社会保障的对象、范围，公民享受社会保障的基本权力和义务，社会保障基金的筹集和管理，社会保障机构的设置，国家与各级政府及法人组织应承担的责任和义务，紧急状态下的社会保障，侵犯公民社会保障权利行为应负的法律责任，以及社会保障实施的监督等问题，作出明确的法律规定。在此基础上，国家还应制定《民族自治地方社会保障法》，着重规定国家对民族自治地区社会保障应承担的责任，民族自治地区应享受的特殊待遇，民族自治机关在制定和实施社会保障制度中享有的自治权等。就民族地区而言，《民族自治地方社会保障法》也具有基本法的法律地位。
二是民族地区制定社会保障的具体法规。制定的法律依据是《中华人民共和国社会保障法》和《民族自治地方社会保障法》，制定的实践依据是民族地区具体的社会、经济情况。如《社会保障条例》、《社会福利条例》、《农、牧区社会救助条例》、《优抚安置条例》、《社会保障基金筹集条例》、《民族地区接受国际、国内社会保障捐赠条例》、《农、牧区少数民族医疗保障条例》、《民族地区自然灾害救援条例》等。这些条例由省级自治机关的人民代表大会制定，作为民族地区社会保障的地方法规。
三是社会保障实施细则。由各级自治地方的人民政府制定，应具有规范性和可操作性的特点。如：《社会保障基金管理授权条例》、《社会救济实施细则》、《社区自愿服务团体规则》等等。
总之，民族地区社会保障法律体系建立之日，才是民族地区社会保障体系建立、健全之始，任重而道远。
【责任编辑】杜松
灾后重建要把民生放在更加突出的位置
四川汶川大地震已经发生了两月有余，抗震救灾斗争进入了灾后恢复重建阶段。特大震灾后的重建，面对的是残垣断壁，眼见的是片片废墟，还有遭到严重破坏的公共服务设施，可以说百废待兴。在这种情况下，必须优先恢复重建受灾群众基本生活和公共服务设施，把民生放在更加突出的位置。可以说，保障民生是急中之急、重中之重。
一
什么是民生问题？通俗地说，就是老百姓遇到的与衣食住行、生老病死、安居乐业等日常生存生活和发展相关的问题，也可以说是老百姓过日子求发展所遇到的种种问题。用社会学的术语说，就是社会的成员，如何从政府、市场和社会获得自己生存和发展的社会资源和社会机会，来支撑自己的物质生活和精神生活的问题。
这不是一般的正常意义下的民生问题。在正常情况下，人们有自己的家园、有自己可以支配的资源，有可以获得帮助的社会资本，而且有关的社会建制正常运转着，一切都可以按常规来处理和对待。但是，灾区特别是特大灾区的民生问题，则是一种紧急状态下的民生问题。在汶川大地震中，数以万计的人突然失去了生命，数以万计的人被压在倒塌的房屋下等待抢救；幸存者也是伤的伤、残的残，不仅失去了亲人，也失去了家园，失去了自己可以支配的资源，很多人突然变成了名副其实的一无所有者；另外，基层的社会建制被打乱。因此，灾区的民生问题主要是保障民生，特别是抢救生命。
在抗震救灾的第一阶段，重视民生就是重视老百姓的生命、生存和生活，最紧迫的就是与时间赛跑，尽可能抢救更多的生命。在这方面，中国政府和社会各界都表现得非常出色。中国政府出色，是因为最高领导人及时亲赴灾区，把人民的生命放在第一位，处处体现以人为本；是因为它处理特大危机的能力，它的决策能力、调度能力、动员能力使人耳目一新、刮目相看，因此获得了良好的国际声誉，也使一贯挑剔中国政府的西方媒体改变了口气。中国军队出色，是因为它以最快的速度，动用最好的设备，在极短时间内集结了十几万大军，克服难以想象的困难，进入灾区，抢救生命，以不怕牺牲的勇气，可歌可泣的行动，再一次表明了“人民子弟兵”是抗震救灾的主力军，是“最可爱的人”。中国企业出色，是因为它们取之社会，回报社会，在人民遭受巨大灾难的时候，毫不犹豫地捐钱捐物，为抗震救灾作出了应有的贡献，充分履行了自己的社会责任。中国民众出色，是因为他们心系灾区群众，情牵中华，众志成城，自愿地捐款、捐物、献血，进行志愿服务，涌现了无数令人动容、感人肺腑的事迹，成为抗震救灾一支不可或缺的重要力量。正是这些力量协调配合，团结一致，服从中央的统一指挥，在神州大地上奏出了抗争大灾的血泪交响曲，演出了与时间赛跑、抢救生命的悲壮人间剧。
在抗震救灾的第二阶段，即灾后重建阶段，重视民生仍然是要重视老百姓的生命、生存和生活，最紧迫的就是保障灾区群众的基本生活、无家者的安置、伤员的救治、学生的复课、灾区公共服务设施以及整体的重建等。5月21日中央安排700亿人民币，用于第一年的灾后重建，并决定中央国家机关今年的公用经费支出一律比预算减少5%，用于抗震救灾。5月底6月初，国家汶川地震灾后重建规划组宣布成立，计划在3个月内完成灾后恢复重建总体规划，在3年内基本完成灾后重建任务。
具体说来，抗震救灾的第二阶段的民生问题主要包括以下方面：第一，维持灾区人民的基本生活。地震发生第5天，中央已经决定在3个月内向灾区困难群众每人每天发放一斤口粮和10元补助金。这是国务院抗震救灾总指挥部直接研究确定的，可以说是特殊情况下的政策创新。在以往的自然灾害中，发放救济金的时间一般是10天左右的应急期，每人150元。但此次灾难巨大，应急期远远超过以往的洪水台风，所以要特事特办。第二，解决灾区人民的居住问题。目前的过渡性安置政策是先发帐篷、再建活动板房。但有些地方山路崎岖，大帐篷运不上去，更不要说建活动板房了。所以山区的灾区群众要求提供塑料彩条布和一些资金补偿。民政部根据这个需求调整了政策。在重建阶段，根据民政部以往的救灾经验，农村地区的重建最好是灾区群众主导，政府分期把救灾款发给农民，由农民自己盖房，政府只在集中采购建筑材料等方面予以协助。城市重建的问题相对复杂一些，需要统一规划，更详细认真地考虑决策。第三，使所有的伤员得到及时救治，尽快康复。卫生部提供的数据显示，自地震灾害发生至5月底，共有14万医务人员进入四川灾区一线参与紧急救援，医疗救治队伍已经覆盖到灾区每个县乡。第四，使所有的适龄儿童有学上，采用多种形式陆续复课。一种是就地复课。据报道，一所由板材临时搭建而成的小学5月19日就已经在四川绵竹市遵道镇落成，虽然仅有9间教室，但已足够帮助镇中心小学600多名学生全部复课。一种是异地复课。6月5日，四川省北川羌族自治县擂鼓镇808名小学生和随行的40名教师，乘坐从绵阳开出的专列抵达济南，将在济南开始过渡性复学生活。随后，第二批500多名初中生和随行的30名教师也将赶赴济南复学。这是目前全国异地安排灾区学生过渡复课人数最多的一次。其他各大城市，如北京、上海、广州等也都安排了灾区学生过渡复课。据报道，中国青少年发展基金会专门发起了“希望工程紧急救灾劝募行动”，所得善款用于援建抗震希望小学（中学）。近期还有价值数千万元的活动板房或帐篷将运抵地震灾区，搭建抗震希望小学。第五，重建交通、电力、供水等基础设施，防疫防病，恢复社会正常秩序，制定近期和长远规划，制定适合灾区具体情况的社会政策等等，也都是为了在震后极其艰苦的条件下保障民生、改善民生，重视老百姓的生命、生存和生活。
二
改善民生本来就是社会建设的重点，这是因为：民生问题在当前是社会矛盾多发凸显最基本的根源，是个人安全和整体社会安全的连接点，是在新阶段取得老百姓信任的基本途径，是对我们党执政能力的直接考验。而在灾后重建的紧急情况下，保障民生更具有特殊的重要性和紧迫性。
保障民生、改善民生，才能真正落实以人为本，促进社会和谐。民生问题，涉及老百姓过日子、求发展所遇到的种种问题。十七大报告提出的“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，就是对民生问题的准确表达。是否把这些问题作为重点来抓，放在更加突出的位置，直接考验着是否在落实以人为本上下功夫、在促进社会和谐上做实事。
对灾区群众来说，民生问题尤其具有紧迫性。大地震毁灭了灾区人民的家园和可以支配的资源，他们突然成了依靠自身的力量无法保持个人及其家庭成员最基本的生活水准的困难群众，因而更需要国家和社会给予支持和帮助。在保障他们基本生活的基础上，还要逐步改善生活；在解决临时住房的基础上，还要尽快改善居住条件。这样做，就是在重建中真正落实以人为本、促进社会和谐。可以预期，灾区群众的生活、住房以及其他的相关民生问题，在国家和社会的支持帮助下，在他们的自力更生下，一定会得到比较满意的解决。
保障民生、改善民生，才能维护社会稳定，为进行重建提供基本保证。一般而言，民生问题是社会矛盾最集中的地方。国内外的经验表明，灾区通常是社会秩序、社会稳定脆弱的地方，是容易发生越轨行为和集体行为的地方。例如，要维持受灾群众的基本生活，就要有足够的生活必需品。不仅生活必需品供给不足，会引发问题，而且生活必需品分配不公、供给不及时，也同样会引发问题。这就是说，没有民生问题的缓解和解决，就不会有社会的稳定和安全。同样，不强调保障民生，尽可能地逐步改善民生，灾后重建也不能有效进行。
民生问题，还涉及社会成员内心世界的两个问题：一是“现实困境”所产生的“现实性的烦躁”，即个人生活中已经遇到的实际困难或问题所产生的烦躁；二是“未来威胁”所产生的“预期性的焦虑”，即可能对个人生活造成的威胁或风险所产生的焦虑。这两方面在灾区群众中更加突出。例如，致伤致残失去劳动能力的人容易产生“现实性的烦躁”，而父母失去儿女影响养老的人则可能产生“预期性的焦虑”。如果我们在重建中不制定相应的解决这类问题的社会政策，就会严重影响灾区群众的安全感，降低社会安全指数。所以，民生问题是个人安全和整体社会安全的连接点。目前，《国家汶川地震灾后重建规划工作方案》已经确定，民生问题实实在在被放在更加突出的位置，解决类似问题的政策原则已经确定，具体政策将陆续出台，这就给灾区群众吃了定心丸。
保障民生、改善民生，才能使党和国家的关怀真正送到灾区群众心中，重建社会信任。当前，我国社会结构的转型，社会关系出现的新变化，使得传统意义上的社会信任遇到了很大的挑战。社会信任在状态上不稳定化了，在时效上短期化了，在价值取向上实用化了。民众对政府的信任越来越取决于政府提供的服务对于他们的需求的满足度和满意度，因而常常表现出动态的特征。而改善民生在新阶段是取得老百姓信任的基本途径，是对我们党执政能力的直接考验。只有能够使群众安居乐业的党，才能得民心，得到广大群众的拥护。灾区群众更是直接从与自己切身相关的民生问题上，来判断党和政府对他们关怀的程度，来决定他们的信任度的。在某种程度上说，灾区是重建社会信任的新平台。通过这场大地震的考验，在党中央、国务院的统一指挥下，通过党员、党的各级干部、广大子弟兵舍己为人的模范带头作用，党群关系、干群关系得到了很大的改善。但是，社会信任的问题，特别是党和政府的公信力提高问题，并不能一劳永逸地解决。随着灾后重建工作的进展，各种与民生有关的具体问题将会不断提出来，初看不是问题后来成为大问题的问题也可能出现，这就需要不断研究民生问题的实际，发现问题，提出相应的解决办法，进行制度创新。十七大报告提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，表明了中国共产党作为一个与时俱进的政党，主动迎接挑战、接受考验的决心和信心，以及克服社会建设征途上可能出现的一个个困难的勇气和力量。这次大地震，向全世界展示了中国共产党的执政能力，极大地提高了党和政府的公信力。随着灾后重建中各种民生问题的有效解决，这种公信力将会达到一个新的高度。（郑杭生 中国人民大学教授、博士生导师）
汶川地震灾后重建的若干问题及建议
5·12汶川大地震在经济领域所造成直接损失主要体现在资产（特别是不动产贬值）、人员、自然禀赋等要素上，但从长期来讲，信心的破坏会产生更持久的影响。包括灾区人民生活置业的信心、投资的信心等。灾区重建，必须围绕社会信心的恢复来进行。
灾后重建应当顺应现代社会城市化、工业化、信息化潮流。要从灾难中看到破旧立新的宝贵契机，有破有立，甚至在某些方面大破大立。破除的是陈旧观念中不合于现代化转型的各种条条框框，以及不利于经济社会永续发展的城乡、产业、人口分布格局。我们务必抓住这一契机，化灾难为有利，打破行政化的利益分割，克服各级干部的侥幸心理和体制惰性，咬紧牙关，推进改革，立足统筹城乡综合配套改革、西部大开发，以及新农村建设，实现全川经济社会的跨越式发展。
重建的蓝图不能囿于城市规划的技术性问题，而要着眼于提升受灾地区经济社会发展素质，坚持高起点、可持续、良性循环、和谐共生为原则，尽可能地一步到位，变输血为造血，避免走弯路，减少资源浪费。
1．以灾民安置推动城乡格局转变
可以考虑将灾区及周边相关城市整体纳入统筹城乡综合配套改革试验的框架之下，变负担为资源，化困难为机遇，推进地区中心城市的快速发展，同时以城市的发展消化庞大的安置任务。
（1）对于丧失家园的城镇和山区灾民，可借鉴三峡库区移民安置经验，统一划定任务，纳入各接收地区政绩考核指标，实现化整为零，异地分散安置。10%可通过对口支援省市的帮助实现跨省安置，90%可安置到省内地处平原、发展前景较好、辐射功能较强且远离地震带的地区中心城市（城区及纳入城区规划的近郊），如成都、德阳、绵阳、眉山、乐山等。采取多种措施，积极鼓励投亲靠友，自行安置。通过灾民异地分散安置，发挥大国、大省优势，实现困难与成本的分解、分担；通过对山区灾民进城安置，提高城市人口所占比重，为提高全省城市化水平创造条件。
（2）对于平原地带粮食主产区的农村灾民，以原地安置为主。可借鉴台湾新村建设的经验，集中修建居民社区，在耕作区域与生活区之间实现公交化。大力推进农业规模化与产业化经营，发展现代农业。
2．以人口和产业迁移推动城镇体系的合理布局
成都及周边地区城乡二元结构矛盾十分突出，特别是“大城市带大郊区”的历史包袱太重，地区中心城市缺位，建制镇数量多且规模小，聚集非农业人口的能力太弱，而分散低效居住的大量农村人口已经给这一地区的资源、环境承载能力带来了巨大压力。灾后重建中，一味增加灾区防震投入、增强抗震等级并非上策，应适当考虑移民外迁与城市外迁，利用灾后人口与产业迁移的机会推动本区域城镇体系的合理布局。
总的思路是人口、产业由山区向平原地区集中，由农村向城市集中，由中小城镇向地区中心城市集中，由龙门山断裂带向四川盆地扬子地块（即成德绵地区）集中。发挥特大城市的辐射作用，依托地区中心城市建立新兴城市带与产业带。
首先，山区居民应尽量迁出，并撤销大部分山区乡镇建制。个别担负重要旅游景区中转站的山区城镇可以重建，但应限制规模，不宜再发展工业。对于北川、青川等城镇而言，在原址或原址附近重建都不适宜。理由如下：（1）考虑到气候与地质条件，这些地区将可能长期面临地震及滑坡、泥石流、崩塌、堰塞湖等次生灾害威胁；（2）目前，山区的自然禀赋及基础设施破坏严重，已经无法迅速恢复城市的公共功能。返乡安置或重建不仅难度大、成本高、耗时长，而且大量人口容易失去生活依靠。一旦将来发生类似灾害，更难以救援；（3）对于不确定性因素的恐惧（不论是否受到地质灾害的真实威胁），导致这一地区将长期难以建立生活置业及投资的信心。若原址重建，则市井没落，人口外流将不可避免，更谈不上招商引资，经济快速发展无从谈起。我们也没有必要花费巨大的人力、物力来建设一座注定会长期萧条的城市。（4）城镇建设不妨撤出经济效益极低的山区，实现退耕还林，发展林木业，保护长江上游重要支流流域生态。对于这一类城镇，可考虑放弃重建（灾民外迁）和异地重建两种解决途径。对于前者，务必妥善安置撤销行政建制地区的各级干部，化解阻力。
其次，对于绵竹、什邡等虽处平坝地区，却位于地质断裂带上的靠山、近山城市，可根据具体情况，通过择址新建城区调整城市重心，重新规划产业布局。
一般而言，异地重建不能简单地以恢复行政单位为目标，应尽量避免城区的孤立重建。在移民安置与城镇重建选址当中，宜尽量紧靠发展前景较好的中心城市城区，或直接作为成都、德阳、绵阳等中心城市的新城区来重建，借助其较完备的基础设施与生产条件尽快恢复其公共职能。同时发挥这些中心城市强大的消化能力，实现供需相生、良性循环，为灾民就业和发展创造良好条件。时机成熟时，可考虑进一步行政整合，（如并乡入镇、裁县改区），发展一体化的城市带，发挥城市经济的综合规模效应。
关于城市建设用地指标的问题，一是考虑到灾后重建及移民安置的复杂性，可争取特事特办，适当放松限制；二是可将原灾区城镇建设用地指标转移到灾民安置地区。
3．以提高灾民持续生存能力为安置工作的重中之重
对于地震之后丧失家园的灾民，无论采用何种形式安置，都必须以提高灾民的持续生存能力为安置工作的重中之重。要解决这个问题，一是尽可能地以异地、分散、进城安置为主，达到安置工作中困难与成本的分解、分担，利用城市强大的消化能力，为其提供基本的生存保障，使灾民能快速融入正常的社会生活，从而避免集中安置可能带来的心理问题和社会问题；二是在就业、医疗、社保、教育等政策方面给予有力支持。
对于异地、城区安置的，灾民安置社区规划应大体上遵循“大杂居、小聚居”、“贫富相间、供需相生”的原则。即总体上分散安置，加速灾民融入过程，但在局部应将相同来源地（如同一乡镇）的灾民集中安置，使其对新环境的适应形成缓冲。同时，避免贫困群体（城市原有贫困群体及迁入的灾民）过于集中分布。在安置时，应当尽量使其与周边居民形成收入水平上高低错落、贫富相间的状况，使相对富裕群体的消费需求能够为灾区移民提供更多生存与发展的机会。
其次，中央、地方及对口支援地区应在人员、物资、政策上形成合力，共同帮助受灾群众尽快恢复持续生存能力。一是共同分担灾区移民最低生活保障费用和重建成本；二是充分发挥定向对口支援的优势，通过职业培训、劳动力输出、以工代赈等多项措施为灾区移民创造更多就业机会；三是支持当地就业容量大、增长速度快的行业企业，以及饮料、肉制品、中成药和丝麻织品等能够带动农民致富的农产品加工业发展；四是尽快出台相关政策，为当地优先承接沿海产业转移创造条件；五是支持灾区教育，对异地安置在城市且处于九年义务制教育及高中阶段的灾民子女，可试行教育券计划，鼓励社会力量办学，大力发展职业教育。同时，中央可依托共青团组织尽快开展针对灾区的教育志愿者行动，充实灾区基层教师力量。
此外，在推进援助计划时，应充分考虑其原来的生活环境、家庭情况、职业特点等因素，调查摸底，建立档案，有差异、有针对性地展开。关键在于提高其持续生存能力，而非过多依赖直接的收入转移。
4．以基础设施建设为驱动，以政策为保障，推动经济社会尽快全面复兴
全盘统筹，建设若干新城区、新兴工业区，建设现代化综合交通体系，以点带线，以线带面，带动成德绵经济带的经济、资源内部整合，打破“蜀道难”的瓶颈制约，尽快恢复社会经济信心。除目前四川省规划中的建设项目外，另建议：（1）加强对成都经济区（成都、德阳、绵阳、眉山、乐山三个区县、资阳、雅安两个区县）的整合力度，并支持地方设立专项基金促进区域内教育、卫生、科技资源的提升与共享；（2）积极推动龙泉山东麓开发，从中江到简阳，建设龙泉山东麓快速通道，建设成都第二机场及龙泉驿区、简阳市相应配套基础设施；（3）支持央企在成都建设灾备中心、研发中心，中央给予相应补贴；（4）完善高速路网，将成绵高速路扩展为8车道，增加主要交通线复线建设。成德绵经济带，应该规划纵向轨道交通至少3条，即绵成乐高铁、成都地铁3号线、成都地铁1号线平行延伸。加强开放式的城际快速通道建设，实现交通线快速中速、有轨无轨、人流物流相结合；（5）国务院重新在成都举办西部论坛，每年一度，连续5年，以拉动旅游、会展经济复苏；（6）2012年在四川举办全国运动会；（7）参照三峡库区、东北老工业基地等，对灾区和灾民主要迁入城市实行相应优惠政策。同时，在土地、财税金融、产业扶持、对口支援、行政区划调整以及技术规范修订等方面结合灾区实际和统筹城乡综合配套改革的需要，适当予以照顾。
5．抓住机遇，稳步推进基层民主改革
地震灾后，灾区旧的利益关系、社会关系被严重破坏，异地分散安置进一步促成社会个体的重新组合，为制度试验提供了宝贵契机。
灾民异地永久安置的，可建立工作站，并成立由受灾群众组成的委员会集中表达群众诉求，积极稳妥发展社区民主，抓住时机推进基层民主改革。要发挥群众的主人翁意识，克服“等、靠、要”的依赖心理，关键是开放与参与。以自我管理、自我服务、自我监督、开放式的社区民主化解灾民安置、救助、支持重建工作中厚此薄彼、缺乏透明度、缺乏公信力的问题及由之引发的各种矛盾。过渡时期的集中安置，还应注意人性化，科学化管理。
在抗震救灾过程中，政府与社会力量的良性互动已经逐步开启，为我们进一步探索有效发挥与驾驭民间力量创造了条件。在细致专业领域，包括心理救助、学校重建、孤儿抚养、个案关怀、家庭回归、社区建设、文化恢复、志愿者和社会工作发展等方面，应充分调动民间力量，引导非政府组织发挥建设性作用，努力实现社区政府―灾民―非政府组织之间的和谐、和睦、合作。
6．以科学发展观统领灾区重建，避免人为疏失造成新的严重后果
对人民负责，对历史负责，尽快组织力量，对周边重大水利工程、敏感建设项目的可行性、科学性进行客观、深入的研究，及时采取补救措施、稳定经济社会发展的信心。建议对彭州的四川石化基地项目重新论证，在三台、金堂、中江等下游地区另择新址。如不迁址，则需提高防震等级，并提高废水废气处理深度。对于重大工程与当地气候、地质变化的关系应保持密切关注。灾后重建工作要加强工程项目规划与自然的适应性，一方面应防治、避免因人工因素而诱发新的重大地质灾害，另一方面也需要考虑采取相应配套措施，使工程建设和自然条件特别是地质环境条件的承载能力相适应。
最低生活保障制度备忘录
两年前的此时，李鹏总理在八届全国人大四次会议上明确提出，“九五”期间，要“逐步建立城市居民最低生活保障制度，帮助城市贫困人口解决生活困难。”
殷殷的嘱托与人民的意愿产生强烈的共鸣。人大代表纷纷呼吁，希望民政部门尽快把这项制度在全国建立起来！急切的话语，至今言犹在耳。
在730天的时间里，民政部门从部长到民政助理员，九牛爬坡， 全力以赴，从雪域高原到边陲小镇都留下了民政干部的脚印，他们在与时间赛跑。今天——九届全国人大一次会议大幕徐徐拉开之时，民政部门不辱使命。
截止到记者发稿时止，我国已有400 个城市建立居民最低生活保障制度，（其中，直辖市4个、计划单列市和地级市187个、县级市209 个），占全国城市总数的60％，此外还有464 个县的政府所在镇也建立了这项制度，占总县数的27.3％。这些市县遍及全国31个省、自治区、直辖市，每年投入资金12亿元，使220 万城镇贫困人口的基本生活得到保障。其中8省（区、市）已全面实行这一制度，13 省区在全部地级市建立最低生活保障制度。
国家大事与百姓心思又一次奏出美丽的乐章，此时此刻，党和人民的心同醉在一起。
这一制度的建立始终得到了党中央、国务院的高度重视，作为重要任务被列入了《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》；1997年春节前夕，李鹏总理在视察鞍山时又着重指出，这项制度是具有中国特色的社会保障制度，要进一步完善；同年3月， 在八届人大五次会议上再次强调，城市最低生活保障制度，是保障居民基本生活需要的重要措施，也是适应我国国情的一种社会保障办法，要逐步加以完善。
在这一制度的建立进入“犯其至难，图其至远”的阶段时，国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，1997 年9月3日，国务院召开电视电话会议， 国务委员李贵鲜代表国务院就如何贯彻落实国务院《通知》精神作出部署。邹家华副总理在会上要求，各地各部门要提高认识，统一思想，增强责任感和紧迫感，把这项工作抓紧抓好。
在这次会上此项制度的建立得到进一步阐述并确定：1999年底在全国所有城市和县人民政府所在镇建立居民最低生活保障制度。
落实则成。电视电话会议后，31个省、市、区的政府主管领导通过新闻媒体就开展此项工作提出具体的目标和责任；21个省成立了由主管省长负责，民政及各有关部门参加的最低生活保障制度工作领导（或协调）小组；17个省、市、区以政府名义发文，要求全面建立这项制度，并作出了有关政策规定；吉林省政府决定：省、地、县三级民政部门各增加2名编制，县政府所在地的镇和人口在5 万人以上的建制镇各增加1名，专门从事城市居民最低生活保障制度工作。这一切都有力地推动了这项制度的建设。
民政部门更是责无旁贷，为党委和政府起到了得力的参谋和助手作用，他们从实际出发，广泛调研，反复论证，精心设计，及时提出切实可行的实施方案；同时，在民政部门和有关部门的协调下，不少省、市、区从这项制度实施开始，就及时制定和颁布了地方性的法规和细则，使这项制度从标准的确定、保障对象、资金来源、管理机构、办事程序，都有章可循、有条不紊；从典型引路到全面推进，都积累了一套行之有效的经验；并派出大批工作组到各地进行检查、指导、督办，及时召开了经验交流会。
民政部门对于这项制度的建立并没有浅尝辄止，在深入调研的基础上起草了《城市居民最低生活保障制度暂行条例》和《城市居民最低生活保障制度实施办法》（草稿），对全国实施城市居民最低生活保障制度的基本原则、管理体制和方法以及操作运行机制作出明确规定，这两个法规目前正在广泛征求意见，进行修改和完善。
目前，从全国情况看，此项制度的实施势头良好。
凡实行最低生活保障制度的地方均以政府名义颁布了实施办法和细则，基本做到了制度建立和法制建设同步进行，上海、湖北等地还颁布了有关社会救助的办法或规定，作为本地实施城市居民最低生活保障制度的基本性法规。
各地按照国务院文件规定，在保障对象方面，均要求把下岗人员和失业人员中的贫困人员纳入保障范围，在保障资金方面，均要求将保障资金列入财政预算。广东、湖南、北京自元月1日起， 保障资金全部由财政统一负责，山东、江苏、湖北、河南等省由省级财政设立专项调剂金，帮助省内欠发达地区建立城市居民最低生活保障制度。
重庆、青岛、鞍山、泰安等市还成立了最低生活保障处等专门工作机构，安排了编制和办公经费。
城市居民最低生活保障制度的建立，受到了社会各界和人民群众的广泛赞誉，特别是从这项制度中直接受益的居民，他们对党和政府充满了感激之情，他们真真切切地看到了人民政府对人民的一片赤子之心。
记者在厦门追踪采访了10户保障对象，所到之处，无不喜泪滂沱。
在呼和浩特市，记者陪同民政部副部长范宝俊， 春节前夕慰问了5户保障对象。
下岗职工荀保林、朱和平、丁世明、满世富、潘彩霞等，见到范宝俊时感慨万千，拉着副部长的手，一张张带泪的笑脸，如饮甘泉。
这是人民的幸事，也是国家的幸事！
当生命垂危的北京大学生孔军拿到救济金时，脸上泛起的生命光彩使记者切切实实感受到被群众称之为“民心工程”，“凝聚力工程”的巨大威力。 |
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发表于 2009-7-5 08:03
好多啊