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服务残疾人户籍不能成为门槛
2012-5-1 中国经济导报
从3月1日起，只要出示国家统一发放的残疾人证，即可以在北京免费乘坐公共电车和公共汽车，而盲人的免费范围扩大至城市轨道交通。从外国来到北京居住、工作、旅游的残疾人，也可享受这一新政策。图为北京残疾人在1路公交总站体验免费乘坐无障碍公交车。
编者按 今年2月发布的《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》指出：今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不要与户口性质挂钩。上海市自2011年起，听障儿童人工耳蜗植入和助听器配发补贴范围从上海市户籍0～7周岁家庭贫困听障儿童，扩大到上海市常住人口中0～7周岁家庭贫困听障儿童。近日，北京市宣布，全国残疾人只要持残疾人证，就能在北京免费乘公交车甚至地铁，盲人甚至还能有一名免费陪护。这些规定和做法，对残疾人而言是一大利好，也对各级政府及残联组织开展残疾人的服务与福利工作提出了更高的要求。
吕明晓
残疾人口流动滞后于社会平均水平
目前我国正处于一个人口流动加剧的时代，人口流动呈现普遍化、频繁化趋势。2010年人口普查数据表明，大陆31个省、自治区、直辖市的人口中，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口为2.6亿人。经济社会发展和人口流动已经形成了良性互促的局面，健全管理服务体制是必然要求。
在这方面，残疾人由于自身和社会的障碍导致在人口流动方面参与能力薄弱。2006年残疾人抽样调查表明，有95.1%的残疾人所在调查小区与户口所在乡镇相一致；2010年度残疾人状况监测数据显示，仍有近2/3的残疾人没有真正走出家门融入社会，表明残疾对人口流动具有限制作用。不同残疾类别、等级的残疾人的流动性不足存在差异和各自特征。残疾造成了残疾人的社会参与不足，而社会参与不足反过来深化固化残疾人的社会参与落差，这只有通过残疾人的自强不息、政府和社会的外力支持才能改变。
有的政策执行不到位，有的政策本身就限制残疾人流动
总体来说，残疾人保障与服务是促进残疾人社会参与和人口流动的，而且平等参与本来就是残疾人事业的重要发展目标。但也有一些政策在实际操作过程中阻碍了残疾人口流动，主要分为两个方面。
一方面是本来有助于残疾人口流动政策的执行不到位，比如无障碍环境建设现在已有明确的法规，也取得了很大的进展，车站、码头、商场、商业街、公交站点等的无障碍建设逐步推广，包括一些地方积极创建无障碍城市；但同时也应当承认，目前的无障碍环境都是碎片化的，如盲道就经常被占用或者是断断续续的，根本无法起到应有作用，有的社区外面的马路有无障碍而社区内缺乏无障碍；另外，无障碍厕所不普及；针对听力残疾人的指示牌、触摸屏、文字提示等还很缺乏；这就使得许多残疾人根本就不敢走出家门。社会的偏见与排斥也会导致一些残疾人不敢出门。针对残疾人的歧视在各个领域、各种场合仍然不同程度地存在，一些人不愿意和残疾人交朋友或共事，也不愿意和残疾人一起休闲活动，
甚至一些商场等公共场合也对残疾人产生或明或暗的障碍，这些都形成了社会排斥，会极大地打击残疾人走出家门、融入社会的积极性。公共服务机构未能提供均等化、个性化的基本公共服务，因为这需要更多的服务资源和成本。
另一方面是残疾人政策设计本身就自觉或不自觉地要求残疾人不流动或少流动。最典型的是残疾人就业，对于健全人而言，目前跨地区就业已不存在任何障碍，很多地方甚至为了吸引外来劳动力而出台许多优惠政策，残疾人跨地区就业尽管有《残疾人就业条例》予以明确，但很多地方出于地方保护主义而限制外省残疾人跨地区就业，不将其计入按比例就业、集中就业的比例，这就使得残疾人反而比健全人有更多的就业障碍，连普惠都达不到，这对劳务输出地及残疾人而言是不公平的。因为在残疾人就业保障金征收时，在计算从业人员时未将外地就业人员从从业总数中予以扣除，而在计算残疾人就业人数时将外地残疾人剔除。在残疾人培训方面，农民工职业和技能培训多数都未以户籍为限制条件，但各地残疾人职业和技能培训往往都要求本地户籍为对象。康复、教育等服务方面，一些地方残疾人只能在户籍所在地的康复、特教机构接受服务，到外地康复和教育往往享受不到本地补助，使得很多残疾儿童少年的父母为了孩子的康复教育只能放弃外出打工。其他一些面向残疾人的公共服务也有类似性质，比如，在多数地方，残疾人免费乘公交车的政策没有得到落实，或者优惠对象只是本地残疾人，有的城市只是面向城区残疾人，有的则只向重度残疾人和盲人优惠，由于该部分群体很少外出因此实际惠及面很窄。在社会保障领域，由于社会保障一般制度安排的可携带性仍然不足，残疾人社会保障主要依托于一般制度安排而流动性较弱，进而限制残疾人的流动和参与。
上述事实表明，残疾人口流动需要权衡各种因素导致的成本收益，只有正收益激励时才会产生流动行为，只有接近健全人正收益激励的比例时才会与社会流动一致。
积极顺应人口流动趋势，改进残疾人服务和福利
关注流动残疾人口服务与福利，并非一步要求流动残疾人口与户籍残疾人口同等待遇，而是把握人口流动这一普遍趋势，创新和改进社会管理，避免残疾人政策成为制约残疾人口流动的障碍因素，在此基础上努力缩小残疾人与社会平均水平在人口流动和社会参与方面的差距。
一是严格落实残疾人教育就业培训与户籍不挂钩的规定。在残疾人教育方面，义务教育阶段先与户籍脱钩，在此基础上推进学前和高中阶段教育与户籍脱钩，先保障持有居住证的家庭儿童少年与户籍地家庭同等待遇，普通学校和特教学校都应当接收，在此基础上逐步将流动人口儿童少年纳入。在就业方面，残疾人就业优惠政策执行中的认定应不局限于本地残疾人，为残疾人跨地区就业提供平等条件，同等对待。在培训方面，对于流动或常住非户籍的残疾人口，不管是否在业，通过培训提高其技能，都能为当地用人单位提供优质的人力资源，也有利于残疾人长期稳定就业并落户。对上述规定，要纳入教育、就业有关法规执法检查，对违规的政策文件开展法制规范性审查并进行清理、修订、废止。
二是鼓励抢救性、公共性、公益类、参与式、普及型服务与福利向户籍以外残疾人适当放开并逐步给予优惠。所谓抢救性，即康复、学前教育等服务，对常住非户籍人口、流动人口中的残疾儿童放开服务并给予补助，有条件的尽早与户籍地残疾儿童同等待遇。公共性、公益类指公园、图书馆、文化体育场馆、公共交通、法律援助与服务、通讯通信等，地方政府及服务供给部门应当对所有的持证残疾人给予免费或优惠的同等待遇。所谓参与式，即各类群众文体活动及比赛，应当邀请辖区内常住非户籍残疾人参加，让他们享受到基本公共文体服务。所谓普及型，即残疾预防、康复知识普及、残疾人政策与事业宣传等，应面向常住及流动残疾人口。
三是不断增强残疾人社会保障的可携带性。社会保险方面，残疾人特惠部分的可携带性应与一般制度安排相一致，在统筹层次提高和异地结算报销时同步推进。应尽可能将残疾人特殊需求项目如康复、辅助器具适配等纳入社会保险范围，以提高可携带性。社会救助方面，逐步将常住残疾人口纳入救助范围，有条件的给予流动残疾人口临时救助。慈善方面，包括残疾人在内的所有慈善，都不应当有户籍等限制，对帮扶对象提出地域等条件或限制本身不符合慈善精神。
此外，还包括残联组织加强与流动人口管理部门的沟通协调与资源共享，不断完善证件管理、信息数据、转移支付等支撑体系。
（作者单位：浙江省残联，浙江省残疾人教育就业协会） |
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发表于 2012-5-3 23:08
发表于 2012-5-4 07:42
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